集體土地所有權主體虛位問題之探究

摘 要：長期以來，我國農村集體土地制度存在著所有權性質不明、主體虛位的弊端。現實中因土地問題而引發的社會矛盾卻愈演愈烈，因農村土地問題時而引發系列流血事件，掀起社會各界對農民土地權益保障問題的關注熱潮。同時，十八屆三中全會的決定中也透露出土地改革的信息，明確指出城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須賦予農民更多的財產權利。本文將圍繞我國農村土地所有權主體制度進行探究并試圖找到矛盾之所在。

關鍵詞：集體土地；烏坎事件；主體虛位；土地利益

現階段的中國正處于社會轉型時期，所隱藏的社會矛盾日益積累并逐漸激化。其中，土地問題日漸成為社會主要矛盾。農村集體土地所有權成為引發農民與政府對抗事件的導火索。由于土地是農民的生存保障，而且土地問題往往涉及巨額的經濟利益，因此，土地爭議更具有對抗性和持久性。如果農村土地糾紛這種狀況得不到有效的扼制，將對社會穩定構成長久的威脅。

1 由烏坎事件引發的對農村集體土地制度的思考

“烏坎事件”是2011年發生在廣東省汕尾市所屬陸豐市的群體性事件。在本次事件中，城鎮化背景下烏坎集體土地征用，不僅造成上萬名農民集體土地的流失，而且產生失地農民問題，造成了失地農民的利益訴求。就烏坎事件本身而言，由于村委會私下變賣集體土地而導致的土地糾紛并引發社會群體性事件，對烏坎原村委會的調查結果顯示，原村委會存在大量的對于農村集體土地征收、轉讓、買賣并從中獲取暴利的非法違規行為。近年來，村民委員會在當地居民不知情情況下陸續轉讓大量農用土地給單位或個人用于非農建設，涉及非法轉讓、買賣集體土地等重大事項，賣地款項達七億元人民幣，而補助款每戶只有550元。烏坎事件本身雖然是一個性質情節都較為簡單的事件，但從此事件中所折射出的中國社會轉型時期所面臨的問題卻不容忽視。是什么力量讓政府官員竟敢私自變賣集體土地、牟取私人暴利？是立法的漏洞，還是基層管理體制的混亂？

反思烏坎事件以及近年來農村頻發的土地糾紛事件可以發現，其直接原因在于農民集體土地被非法征收、轉讓、買賣且農民未得到合理補償，由此而產生的農民與政府的土地利益沖突。地方政府利用公權力對土地的操控，將農民集體土地非法轉讓并牟取巨大利益，以致很多地方政府的財政收入完全依賴對集體土地的變賣。筆者認為：此類社會矛盾的關鍵不在于農村基層社會管理機制是否完善，而在于如何解決農村集體土地受益的利益沖突。

2 我國集體土地制度的相關立法規制

1982年通過試行《中華人民共和國憲法》正式確立了集體土地所有權制度。《憲法》第十條做出以下規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。1986年頒布的 《民法通則》第74條對集體土地所有權的歸屬作出了與1982年《憲法》基本精神相同的法律規定，農村集體土地所有權主體仍然定位在“集體”。由于《民法通則》是我國改革開放以后頒布的第一部調整民事法律關系的基本法律，所以這也是第一部從私法角度對我國農村集體土地所有權主體做出明確的規范的法律。1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》第八條規定如下：城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。2007年頒布的《物權法》對我國是所有權制度做出了系統的規定，特別是對農村土地承包經營權、建設用地使用權等做出了具體明確的法律規制。但是，農村土地權利行使的主體都定位在“農村集體”之上。

綜上回顧我國改革開放以來關于農村土地制度的立法進程，筆者發現“集體”對于農村土地的所有權主體地位并未動搖。在農村土地集體所有的體制下，“集體”對于農村土地享有當然的所有權。

3 所有權主體虛位之揭示

“集體”并不是一個純粹的法律概念，它的出現與一系列土地制度變革有關。“集體”究竟是一個什么樣的主體概念？在我國的立法體系中，“集體”這一概念并不是十分準確意義上的法律概念，而多將其歸于政治范疇之內，是一種具有相對性質的概念。現今，在我國農村現實的社會生活中，或許集體也僅僅是停留在模糊的概念層面。由此導致土地所有權主體的“公”的理念被不斷強化擴張，相反“私”的因素遭受了嚴重的壓制縮減。從而集體土地所有權的主體不斷虛化，造成所有權主體虛位。根據一些學者的觀點，在中國農村集體土地制度當下，村委會實質上是國家在農村基層的代理人。這樣一個突出的矛盾擺在眼前：現實中絕大多數農民并不了解承包經營權與所有權的區別，他們認為土地理所應當的由其自身占有、使用、收益、處分。這就產生了對“集體土地歸集體所有”理解上的差異，又由于權力的異化使得權利主體的虛化，使得集體組織中的成員無法滿足對于土地利益的訴求，影響了農民對土地收益和風險的不穩定預期。由于缺乏對集體的明確界定，在具體操作中，往往由村民委員會實際掌握著土地所有權，所以類似烏坎事件才時有發生，村委會對于農村集體土地征收、轉讓、買賣并從中獲取暴利的非法違規行為嚴重侵害了農民的土地利益。

“賦予農民更多的財產權利”是十八屆三中全會提出的關于農村土地改革的信號。筆者認為：國家應當盡快制定、修改我國當前農村集體制度相關的法律，依法確認農民對土地的權利，完善法律保障農民的土地利益和訴求不受侵害，完善征地補償制度以及土地流轉制度，讓農民真正享有更多的財產性收入。通過對集體土地所有權立法完善給予土地所有權主體虛化以合理而現實的挽救措施，從而尋求到在土地上主體確權的途徑，推動農村經濟的穩定與發展。

參考文獻

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[2]肖方楊.集體土地所有權的缺陷及完善對策[J].中外法學.1999（4）

[3]江平主編.物權法教程.北京：中國政法大學出版社，2007

作者簡介

程芳芳（1992—），女，漢族，籍貫：江西九江，單位：江西師范大學政法學院，研究方向：經濟行政法。