淺析行政裁量基準

摘 要：隨著現代社會的發展，行政機關的監督管理職能不斷擴大，如何確保行政裁量權有效運行成為了當下我們最關注的問題。自由裁量權的合理使用，有利于發揮行政機關管理社會的能動性，提高處理問題的效率。本文分別從理論層面、我國現狀介紹、基準路徑探討三個方面展開對行政裁量基準制度的研究。

關鍵詞：行政裁量；裁量基準；自由裁量權

1 行政裁量基準概述

裁量基準這一概念在法學界有著不同的表述。姜明安認為“裁量基準是行政機關專門為規范行政執法裁量制定的具體判斷、裁量標準，通常是對法律、法規原則性、抽象性、彈性條款或裁量幅度過大的條款具體化、細化和量化”。 周佑勇認為“所謂裁量基準，是指行政機關在法律規定的裁量空間內，依據立法者的意圖以及比例原則等要求并結合執法經驗的總結，按照裁量涉及的各種不同事實情節，將法律規范預先規定的裁量范圍加以細化，并設以相對固定的具體判斷標準。”王天華博士認為，裁量標準是“行政執法者在行政法律規范沒有提供要件一效果規定，或者雖然提供了要件一效果規定但據此不足以獲得處理具體行政案件所需之完整的判斷標準時，按照立法者意圖、在行政法律規范所預定的范圍內、以要件一效果規定的形式設定的判斷標準。”

綜上所述，我們可以總結出裁量基準的特點：第一，裁量基準的主體是行政機關。第二，裁量基準立足于立法，不得與法律相違背。第三，裁量基準的范圍受法律約束。第四，裁量基準是解決法律從“抽象”到“具體”的適用。

2 我國行政裁量基準制度的現狀

1、我國行政裁量基準制度的發展

隨著時代的發展和人民法治意識的提高，規范行政裁量權的呼聲日益高漲，對制定行政裁量基準也呈現出盛況空前之勢。2004年國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》明確提出，我國要用十年左右的時間建成法治政府。其中特別提出，行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當。2006年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發的《關于預防和化解行政爭議 健全行政爭議解決機制的意見》提出：“對行政機關的行政裁量權進行細化、量化和規范，防止濫用行政裁量權。”2008年國務院發布的《關于加強縣市政府依法行政的決定》進一步指出，要建立自由裁量權行使的基準制度。

2、國內行政裁量所面臨的困境

裁量基準是一個處于自由與限制之間的基點，既需要靈活應對，又需要有法律制約。在這樣矛盾的情形下，裁量基準制度的運行將會面臨巨大的阻礙。裁量基準制度的出發點是單一的，只通過內部來制約裁量權，所以說當社會現實利益沖擊行政裁量時，這種制度會不堪一擊。因此，行政裁量基準的相對性既是優勢也是其劣勢，如果適當進行改革創新，它將立于不敗之地。如果行政裁量基準失去相對性，行政機關的自由裁量權會消失，甚至導致個案不公。一旦打破行政裁量基準，其負面影響會隨之而來，使新來利益受到嚴重損害。所以，有些學者提出將比例原則運用到行政裁量基準中，將其作為制定裁量基準的標準，從而實現實質正義和形正義的統一。

“如果說將比例原則融入到裁量基準中，就是為了實現形式正義向實質正義靠攏，如果違反根據比例原則制定的裁量標準，其正當性將打上問號”。裁量基準的相對性之所以落入進退兩難的局面，其中的根本原因是裁量基準制定過程中難以達到理論與實踐相統一，也就是說形式和實質不相符。在這種情況下制定出來的裁量基準，運用到實踐中問題就會顯現出來。雖然行政機關可以為了個案公平而選擇適用比例原則，但是卻會造成行政相對人間接利益的損害。

國務院《關于加強市縣依法行政的決定》雖然規定“要抓緊組織行政執法機關”制定相應的基準，但是對制定主體只是模糊的定義為市縣一級的行政執法機關。在現實情況中，只要擁有行政執法權的機關都可以制定行政裁量標準。由于制定主體和制定標準的“雜亂”，導致已經公布的各種行政裁量基準沒有得到及時地貫徹執行。而且，目前主要集中對行政基準制定的要求上，鮮少涉及制定過程的監督。

3 對行政裁量基準制度的思考

裁量是裁量基準產生的前提，有裁量才可以設定裁量基準，但是否必須設立裁量基準則需要考慮其他各方面的諸多因素。

1、確立制定主體

我國行政裁量基準制度的制定主體應該交給最基層的行政機關。社會最高層的行政機關不適合作為制定主體。他們位高權重，缺乏實踐，不可能把當地的實際情況考慮進去。即使他們制訂了相關基準，也是普遍適用，不能具體問題具體分析，完美解決群眾的困難。而基層的行政機關生活在執法最前沿，他們最清楚需要什么樣的執法幅度。當然裁量基準的制定是一個公眾參與的過程，除了執法人員提供經驗外，人民群眾也可以有序參與、提出建議，為營造和諧社會貢獻自己的一份力量。

2、擴大適用范圍

日本《行政程序法》中的行政裁量基準有體現在行政許可、行政處罰等多個方面，規定相當具體和細致。而我國現實中行政裁量基準的適用范圍狹窄多了，主要集中在行政處罰領域。我們可以借鑒日本的優秀成果，將行政裁量基準的適用拓展到多個領域，包括行政許可、行政給付等。

行政權在當今社會日益膨脹，為了限制和制約日益膨脹的行政權，為了保證整個社會行政職權健康有序地發揮其應有的作用，我們應該盡可能從多個方面限制和制約行政裁量權，不能將行政裁量基準限于某一個單獨領域，不能使行政裁量基準流于形式，要將其以具體的規則具體化、標準化、固定化。在行政裁量基準的細化上要保持羈束與裁量之間的平衡，避免出現“不及”和“過”這兩個極端。

3、建立審查制度

從美國的行政裁量基準制度上可以看出，美國采取了相對寬松的司法審查制度。我國可以吸取這一西方的優點，將行政慣例納入司法審查，保障行政慣例的合法性和現實回應性。行政慣例審查包括三方面：適用性、合法性、正當性。其中，適用性是指行政慣例是否可以反復使用，做出公正合理的判斷。合法性是指有沒有違背上位法的情形，是否符合立法者的本意。正當性是指可以援引誠實信用、公序良俗的標準來判斷行政慣例是否符合情理。建立適度的司法審查制度，有利于激發行政慣例的活力和價值，有利于實現行政慣例在行政自由裁量運作中應有的規范作用，進而樹立行政執法的權威。

行政裁量基準是龐大復雜行政規則中濃墨重彩的一個縮影。行政裁量基準制度關系法治政府的建設，關系法治國家的建設全局，關系社會和諧穩定和人民的期盼。

參考文獻

[1]姜明安主編. 行政執法研究（M），北京，北京大學出版社. 2004

[2]余凌云：《行政自由裁量論》， 中國人民公安大學出版社，2005

[3]鄭雅方：《行政裁量基準研究》，中國政法大學出版社，2013

[4]周佑勇.裁量基準的正當性問題研究[J].中國法學， 2007

[5]葛先園，行政裁量基準的邏輯[J].行政論壇，2014

作者簡介

朱敏（1992—），女，漢族，江西贛州，江西師范大學政法學院，研究方向：憲法學與行政法學。