公務員違紀行為的法律責任

李京

摘 要：隨著社會經濟的不斷發展，公務員違紀行為不僅數量在增加，同時也呈現出新的特點。規范公務員的行為，不僅需要領導層面的監督和社會層面的倡導，更應該完善的是我國公務員相關違紀行為的法律責任。想要減少或杜絕公務員違紀現象，不能依靠公務員個人素質的提高，而要依靠完善的制度設計來規制公務員的違紀行為。本文將從公務員違紀行為的種類、公務員違紀行為的法律責任等幾個方面來闡述該問題，并為完善我國公務員違紀行為法律責任制度提出建議。

關鍵詞：公務員；違紀行為；法律責任；懲戒措施

On the civil liability of misconduct

Li Jing

Administrative Law School

Abstract：In the continuous economic development in today's society ， civil misconduct uncommon in our country ， such as Shanxi Shenmu Justice sued the mine beg for ten million yuan bonus ， Zhang Yang civil service recruitment case ， the Chongqing Justice Bureau Wen Qiang sacked case and so on.So， in today 's increasingly advocated Against social reality ， why still so endless civil misconduct it ？ I think that regulate the conduct of civil servants ， not only need to monitor the level of advocacy and social leadership level ， but should improve the legal responsibility of the civil service -related disciplinary offense . Want to reduce or eliminate the violations are civil servants ， civil servants can not rely on improved personal qualities ， but to rely on a sound system designed to regulate the civil service disciplinary offense.

Key words：Civil ； Misconduct ；Liability；disciplinary measures

1 我國公務員違紀行為的種類

公務員紀律是指以法律方式規定的被用來指導、調整、約束、規范公務員活動的標準或準則，它是公務員的行為規范，而且是保證公務員按其職責履行公務，確保行政工作的正常有序進行的制度。

在《中華人民共和國公務員法》中規定了十六項公務員“不得為”的行為，這些行為就是要求我國公務員必須遵守的紀律的基本內容。我們把這十六項“不得為”的行為具體歸納起來，可以分為如下五個方面[ 參見《中華人民共和國公務員法》第53條]。

1.1 政治紀律

公務員除了是國家工作人員的代表，而且還是國家法律的忠實捍衛者和執行者[[]]。所以，公務員必須履行維護國家的根本利益和政治穩定的義務，而且這也是對公務員政治上的最基本要求，是由我國行政機關以及公務員的性質來決定的。作為公務員，不僅要堅決擁護政府的政策以及法律，而且還要與政府保持高度的一致，唯有如此，才能確保公務行為的有效性和正確性。

《公務員法》對公務員應當遵照的相關政治紀律做了具體的規定，即不得散播有損國家聲譽的言論；不得組織或者參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動；不得組織或者參加非法組織；不得組織或者參加罷工。

1.2 工作紀律

工作紀律具體是指公務員在執行公務過程中，一定要遵守的行為規范。《公務員法》中就公務員工作紀律的內容主要包括以下幾個方面：

1、不得玩忽職守、貽誤工作。倘若公務員玩忽職守、耽誤工作，一定會對公務的及時有效處理造成影響，擾亂了行政管理工作的正常秩序，一旦后果嚴重，還將可能造成國家和人民利益以及公共財產的嚴重損失，因此必須嚴格禁止此類行為發生。

2、不得拒絕執行上司依法作出的決議或命令。堅決服從上級作出的決議或命令，是確保國家機關系統正常運轉的要求，也是公務員一定要遵從的基本工作紀律和要求。

3、不得壓制批評、打擊報復。根據我國《憲法》的相關規定，公民不但能夠對國家機關工作人員提出批評與建議，而且還會受到法律的庇護。不管是人民群眾的批判以及社會輿論，還是下級對上級公務員提起的建議意見，都可以幫助督促國家機關工作人員正確有效的執行公務。

4、不得弄虛作假，誤導、欺騙領導和公眾。弄虛作假，誤導、欺騙領導和民眾，不僅會干擾到領導機關的決議，同時還會侵害公眾對政府的信賴以及減弱政府的執政基礎。

5、不得泄露國家秘密或者工作秘密。這是作為一名公務員最起碼的要求亦是最基本的要求之一，每個公民必須履行保守國家秘密的法定義務。

6、不得在對外交往中損害國家榮譽和利益。鑒于公務員的特別身份，因此要求公務員在外事活動中一定要忠于祖國。

7、不得曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸。因為公務員所從事的國家和社會管理工作擁有穩定性、連續性等特征，所以要求公務員必須持之以恒地確保自身的出勤。

1.3 廉政紀律

所謂“廉”，在傳統意義上是指“為政者，干凈為清，不貪為廉”。廉政紀律，具體是要求公務員要謹守廉潔奉公、勤政為民的行為規則。它主要包括以下幾個方面的內容：

1.不得貪污、行賄、受賄或利用職務之便為自己和他人謀取私利。

2.不得違反財經紀律，浪費國家資財。這是公務員的法律義務，亦是權衡一個公務員道德水準的主要標志。

3.不得濫用職權，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益。

4.不得從事或者參與營利性的經營活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務。

1.4 道德紀律

公務員不僅要自發的謹守作為公務員獨有的紀律之外，還必須在社會公德和職業道德方面樹立應有的示范作用。在我國相關法律規定中，公務員道德紀律主要包括以下兩個方面：

1.不得參與或者支持色情、吸毒、賭博、迷信等活動。

2.不得違反社會公德、職業道德。

除此之外，《公務員法》另有一條紀律內容，即不得違反紀律的其他行為。這條主要是兜底性條款。前十五條主要是針對公務員在行使國家權力或職能的過程當中發生的、危害性比較大或者人民群眾反應比較強烈的行為。然而公務員應該遵守的紀律其實不以這十五條為限，因此在結尾處還做了一條具有包容性的規定。

2 違反公務員紀律的法律責任

正如我們大家知道的，公務員是國家行使各項職能和權利的代表，這一工作性質要求了公務員必須要具備良好的品德和素養，也必須要遵紀守法。違法亂紀行為，理所應當的要遭受到懲戒。而這種違紀行為的責任承擔，目的是通過對公務員過錯行為的否定性評價來警示和盡可能的挽救公務員，規范公務員的行為，純潔公務員隊伍。我國通過確立公務員的懲戒制度來使公務員就其自身的違紀行為承擔相應的法律責任。

2.1 公務員承擔違紀責任的條件

公務員承擔違紀行為的法律責任必須具備一定幫的條件。公務員承擔違紀責任的條件主要有[[]]：

1.要有違紀行為

這類行為，既可以是積極的作為，比如說對抗上級決議或者命令的行為；當然也可以是消極的不作為，例如說玩忽職守等行為。然而，不論是作為還是不作為，都得表現在外在的行為中，如果只有違紀的思想或者意識活動，是無法構成違紀行為的。

2.違紀行為尚未構成犯罪

如果僅承擔違紀責任的話，那么該行為應是尚不構成犯罪或者雖然構成犯罪，但是依法不追究刑事責任，否則，違紀行為達到犯罪的情形下，我們將依據刑法追究公務員的刑事責任而非違紀責任。根據我國刑法和刑事訴訟法的相關規定，在以下兩種情況下，雖構成犯罪，但不追究刑事責任：一是檢察機關在審查案件時，對于依照《中華人民共和國刑法》規定，雖然構成犯罪，但沒必要判處刑罰或者免去刑罰的，能夠免予起訴。對于情節顯著輕微且危害不大，不認為是犯罪的，不追究刑事責任或者不起訴。二是人民法院對于構成犯罪而犯罪情節顯著輕微沒必要判處刑罰的，能夠免于刑事處分，但可依據案件的差別，分別予以訓誡或責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失，或由主管部門予以行政處分。

3.主觀上有過錯

這個要件的意思是指違紀行為出于故意或者過失。

一般的說來，如果公務員的行為符合以上三個要件，就要承擔違紀責任，如果構成犯罪，就要追究刑事責任。

2.2 公務員承擔違紀責任的方式

公務員承擔違紀責任的方式在公務員相關法律法規中表現為對公務員進行懲戒處分的種類。

我國公務員管理的有關法律法規對公務員違紀責任的承擔方式進行了規定。在1952年的《國家機關工作人員懲戒暫行條例》中，規定了六類：警告、記過、降級、降職、撤職、開除。隨后，在1957年《關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》中增加了記大過、開除留用察看兩個種類，至此，我國的行政懲戒處分從六種變為了八種。但是在1993年的《國家公務員暫行條例》中，又回歸了六種：警告、記過、記大過、降級、撤職和開除。而在2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》中沿襲暫行條例的公務員懲戒分類。因此，在當前我國社會中，公務員承擔違紀責任的形式就是這六種，它們的涵義和一般規定如下：

1.警告。即對公務員比較輕微的違法違紀行為進行警示和告誡，要求公務員及時反省，知錯就改，屬于申誡處分。受該處分的公務員，在受處分期間不能晉升級別和職務，但是能晉升工資檔次。期間一般為六個月。

2.記過。即對公務員較輕的違紀行為以及相應的處分記入行政檔案。受處分期間，不能晉升級別、職務和工資檔次。期間一般為十二個月。

3.記大過。記大過針對的是一般的違紀行為，屬于一般程度的行政處分，較記過嚴厲，但是受到記大過處分的公務員不得晉升級別、職務和工資檔次，待遇不變。期間一般為十八個月。

4.降級。是指對公務員的嚴重違紀行為給予降低職務級別的處分，這是一種比較嚴厲的行政處分。我國的相關法律規定，對于嚴重違反紀律并給國家和人民造成嚴重損失的，在適宜適用降低級別的情況下，給予公務員降級處理。同記過和記大過一樣，受處分期間不能晉升級別、職務和工資檔次。

5.撤職。即針對公務員嚴重的違紀行為，要給予撤銷其領導職務的行政處分。撤職是一種很嚴厲的處分，我國公務員法規定對于嚴重違反紀律給國家以及人民造成了嚴重損失并且適宜適用撤職的公務員，予以撤職的行政處分。同時，受撤職處分的還應該降低級別，

6.開除。這是最嚴厲的行政處分，即對公務員的嚴重違法違紀行為作出開除出國家機關和公務員隊伍，使其再也不具備公務員身份的行政處分。我國公務員法規定，對嚴重違反法律，給國家和人民造成了嚴重損失并且不再適宜履行公務員職務的，要給予開除處分。

在這六種處分當中，降級和撤職的期間一般為二十四個月，公務員在解除降級和撤職處分后，也不得回復原級別或原職務。

2.3 公務員承擔違紀責任的程序

一定機構對公務員決定或批準實行懲戒的權力是有限的，這種權限對公務員的影響極大，并且是公務員管理制度當中至關重要的一環，因此必須由法律法規來規定并遵循法定的程序。程序的合法性不僅是法理上的要求，同時也是公平公正原則的要求。根據我國公務員法以及相關的法律法規，公務員承擔違紀責任的一般程序是：

1.初查。即處分決定機關在正式立案以前，對必要的事項進行初步調查，初步確認公務員是否存在違法違紀行為并且確認是不是有必要追究其責任。

2.立案。即在經過初查以后，處分決定機關決定案件成立并且必需進行調查處理的活動。

3.調查取證。即有關機關在法律法規和規章的規定下對公務員的違紀行為進行進一步調查，查清案件實情并構成書面報告的一系列活動。

4.告訴被調查的公務員，并且聽取其陳述申辯。這是對公務員合法權益的保護。被調查的公務員有權陳述和申辯，若其提出的事實、理由正確成立的，應該予以采信。

5.作出處分決定或者撤銷案件。

6.書面通知。在處分決定作出以后，一定要以書面形式告知公務員本人，這是為了充分保護被處分公務員的救濟權利，讓其能夠通過正當的渠道來維護自己的權利。

7.處分的撤銷。這是因為除開除以外，所有的處分都是有其期限的，當處分期滿，有關機關應該及時依法撤銷對該公務員的處分。

3 我國公務員違紀行為承擔法律責任存在的問題

我國相關法律法規就公務員的違紀行為規定了其行政責任和刑事責任，但是在現實生活當中，還存在以下幾個方面的問題。

3.1 法律制度的不完善

雖然《公務員法》出臺以后，在某種程度上填補了公務員制度建設上的立法層次較低以及強制性和權威性不足的問題，但是隨著社會的不斷發展，我國相關法律就公務員違紀行為的法律責任的立法是存在問題的。

首先，對公務員的監督制度不完善。對于公務員違紀責任的實現而言，沒有有效的監督，就不會有效地對違紀責任的追究。因現實中諸多因素的制約和影響，目前在公務員監督制度方面還存在需要進一步完善的問題。如有論著談到，我國行政監督還存在監督體系內部協調機制不健全、行政監督形式與內容缺乏多樣化、全過程監督和全面監督也相當欠缺等問題。

其次，公務員救濟制度不完善。我國公務員法規定了公務員對觸及自己的法定人事處理事項不服的，能夠請求復核，或者提出申訴，如果公務員認為行政機關以及其領導人員損害了本人的合法權益，還可以提出控告。從實踐上來看，就增進行政機關依法行政以及維護公務員的合法權益等方面而言，內部行政救濟發揮了比較有利的作用。但是該種權利救濟排除了司法救濟在此的介入，僅僅局限于行政內部救濟。司法保障方面的欠缺，在實質上是輕視甚至是掩藏了公務員作為一名普通公民身份的基本權利。這種做法不但與世界上行政訴訟范疇日益擴大的趨向相悖，更與人權保障的基本要求不相符合，同時也違背了我國憲法賦予公民的完整救濟權。因此，我認為加強立法，保證公務員的救濟權利是很有必要的[[]]。

3.2 管理過程中對激勵措施的忽視

目前，在公務員的實際管理過程中，存在著重約束，輕激勵的現象。約束固然重要，但是也不能忽略激勵措施的作用。光是加強約束機制，而不重視激勵制度的建立，是不妥當的。約束和激勵的不平衡，也是導致公務員以權謀私、濫用職權等違紀行為發生的重要原因。

同時，監督體系也不完善。重視懲處，輕視監督是我國針對公務員違紀處分的重要特點。事實上，我國對公務員的約束機制是監視預防為主，懲治處罰為輔。但是，在我國的現行體系中，存有著主輔顛倒的問題，就是重懲罰，輕監督。其主要表現在對“亞腐敗”行為的監督。“亞腐敗”體現方式主要是公款消費、逢年過節和辦事服務時收取紅包等。這就是告訴我們，在預防腐敗時，重視“亞腐敗”現象，不僅要對其大力治理，還要加強多方面的監督。這就需要我們建立一個完善的監督體系。唯有這樣才能真正地抵制住腐敗，使相關機制發揮出其應有的功能[][6]。

3.3 對違紀行為的處分措施達不到處分目的

我們必須承認，在當前某些地方和單位公務員違紀行為的實際處理存在“失之于寬，失之于軟”的現象，以致于使事實上的處分措施達不到我國法律規定的處分目的。主要表現在三個方面：一是違法行為變為違紀行為處理；二是重錯不處，小錯輕處；三是大事化小，小事化無，導致很多違法違紀的領導干部逃避了國法的應有懲處[][7]。追究其原因，是由于相關執法機關并不嚴格依照黨的紀律和國家法律來辦事，講關系而忽略原則，講人情而忽略法律，好人主義，一團和氣。除此之外，有些主要領導擔心真正處理相關違紀行為會影響到自身形象以及地方經濟發展和社會穩定，于是在案件被查處之后，利用自身權利千方百計為違紀者開脫罪責，讓其又東山再起。總之，這些問題的存在是因為執法和違紀追究方面的不嚴格而導致處分措施達不到處分目的，各種違紀行為依然層出不窮。

3.4 責任分配的模糊不清導致追究不到位

在實際現實生活當中，我們會發現很多違紀行為無法追究具體責任，這是由于行政責任模糊不清的原因所招致的。行政責任分配模糊不清，相關人員互相推諉不作為，以致于社會管理發揮不到其應有的效果。而當事件或者事故發生之時，因為責任分配的模糊不清而無法追究到個人，由此而導致行政責任追究的不到位或者不嚴格。

此外公務員責任制度尤其是問責制度還存在權責不一致、不對等的問題，政治責任、道德責任和法律責任界限不清，黨紀和行政部分，主副職責不分，領導和主管部門責任不清等諸多問題使得權力機關的問責形同虛設。

4 法、德有關公務員違紀責任的立法以及對我國的啟示

4.1 法、德兩國懲戒制度的比較

1、適用對象上的差異

德國公務員懲戒法主要是針對公務員及退休公務員。公務員指的是事務官，如果法官沒有特殊規定時，聯邦規定的懲戒程序同樣適用于法官。

然而，在法國1984年國家公務員地位法和地方公務員地位法的規定中，懲戒的對象一般是包括在職的國家公務員、地方公務員和醫療機構的公務員，但是軍職人員、議會的公務人員以及司法系統的法官除外。如果公務員去職后，其在任期間所觸犯的違紀錯誤同樣能夠遭受到懲戒。

2.懲戒措施上的差異

德國聯邦懲戒法規定有如下幾種：

（1）（1）申誡，指的是對公務員某一行為的斥責。申誡是最輕的懲戒，升遷是不受影響的，類似于我國的警告。

（2）（2）罰款，不得超過一個月的薪水。

（3）（3）減俸，減俸出了削減薪俸之外并沒有確定的期限，但在這期間不得升遷。

（4）降級，這是與升遷相反的，是在同一官等內降至下一級位階。

（5）免職，這是在職公務員最重的處分，類似于我國的開除。縮減退休金或者撤銷退休金的給予。

法國懲戒措施按照輕重依次排序是：警告；訓誡；從晉升表上除名；降級；低于十五天的臨時解職；強制調職；降職；六個月至二年的臨時解職；強制退休；撤職[][8]。

4.2 對我國的啟示

從上面法德兩國在適用對象和懲戒措施上的對比，結合我國相關法律規定，我們也可以從這兩個方面得到一些啟示。

首先，相對于法德來說，我國懲戒適用對象范圍較窄，因為我國的懲戒適用對象不包括離退休公務員離退休后的違紀和行政機關臨時聘用人員等人員的違紀。

其次，在我國懲戒措施依次是：警告；記過；記大過；降級；撤職；開除[ 參見《中華人民共和國公務員法》第五十六條.]。顯然，對比德國和法國，我國的懲戒措施較少，其中法國的懲戒種類較多，并且著重強調晉升和職級。而德國懲戒中，經濟懲戒措施占很大的比例，且具體標準明確規范，因此德國的懲戒措施值得我國借鑒。

綜上所述，對比法德兩國針對公務員違紀行為的相關規定，結合我國的具體國情，我國可以在適用對象的范圍以及懲戒措施方面進行借鑒，從而對我國相關制度進行調整。

5 我國公務員違紀行為法律責任制度的完善

為更好的完善公務員系統，純潔我國公務員隊伍，建立一支高效便捷為民的公務員集體，我們就必須對公務員的違紀行為進行有效的處理。結合目前我國的具體國情和現實，本文認為公務員就其違紀行為承擔法律責任方面的問題，應該從以下幾個方面進行完善。

5.1 健全公務員制度，構建完備的公務員法律規范體系

目前，公務員制度的不健全主要表現在行政責任制度的缺失以及行政責任制度的虛化等方面，并且權力機關的問責形同虛設，這就要求我們必須健全相關的制度體系，構建一個完備的公務員法律規范體系。

一個社會的穩定，離不開完善的法律法規，這不僅包括公務員法，還包括相關的監督法律以及其他法律規范。只有健全相關法律體系和監督體系，才能更好的實現公務員法等法律設立的目的，否則將無法達到其原本的目的，更有甚者還適得其反。只有在有法可依的前提下，才能更好的實現有法必依。我們需要在總結我國國情的基礎上，認真借鑒國外經驗，構建完備的公務員法律法規體系，從而提高公務員制度建設的法治化、科學化水平。因此，在立法層面上，構建一個完整的公務員法規范體系是十分重要的。

5.2 改革相關體制，健全問責機制

首先，改革相關體制方面要重點改革黨政關系體制。一方面，合理配置在國家生活中的黨政職能，將黨的領導職能與行政決策職能、執行職能進行合理、明確、可行的劃分，這樣能有效防范公務員的違紀行為。另一方面，在明確黨的領導地位的基礎上，對有關機關的權責劃分作出明確的界定，這樣有利于追究具體違紀者的具體責任。

其次，健全問責機制方面重點是強化國家權力機關以及司法機關的問責機制。在國家權力機關對公務員的問責方面，是要正確處理黨的領導與權力機關依法相對獨立行使權力監督職能的相互關系。另一方面，要擴大法律監督機關對公務員的監督[][9]。

5.3 完善公務員權利救濟制度

公務員的權利救濟是為了更好的維護公務員的合法權益，防止公務員內部的不正之風以及打擊報復。一方面，必須強化救濟機關的中立性和相對獨立性，這是為了實現公平公正的原則要求。另一方面，完善公務員權利救濟的申訴制度。這一方面的重點，是完善公務員在遭到行政機關對其作出的行政處分決定的程序，即程序要合法，不能侵犯公務員應有的權利。同時，在外部司法救濟方面，應該擴大行政訴訟的受案范疇，避免公務員的權利遭受到損害后無法得到有效的救濟[][10]。

5.4 加大公務員制度執法的力度

各級黨和政府要充分認識到查辦工作在反腐倡廉中的重要性，要切實加強領導，不僅要充分發揮在組織中的協調功能，形成辦案合力，還需自我約束，以身作則。在辦案中，要嚴格依法辦案，講究策略，寬嚴相濟。把執法工作落到實處，做到執法必嚴，違法必究，不徇私情講法情，不走關系遵規矩。

5.5 加大公務員的培訓力度，提高公務員的整體素質

對公務員的政治教育，有助于其樹立執政為民的思想，有助于其樹立正確的世界人生觀、權力觀和地位利益觀等。堅持以德治國和依法治國相結合，使公務員的整體素質得到提升。這樣從個人方面來預防和規范公務員的違紀行為，從而在道德層面對法律進行完善。

6 結語

總而言之，我國公務員的違紀責任主要規定在《公務員法》等相關法律法規中，而公務員違紀行為的刑事責任則是由我國刑法來調整規范。對于公務員的違紀行為，我們要嚴厲打擊和追究其法律責任，不能避免法律責任的承擔。

但是，我們需要注意的是，在追究公務員違紀行為的法律責任的同時，我們不能輕視對其權利的救濟，不能侵犯和損害到公務員其他的權利。這是為了維護法律的公正性和嚴肅性，更好的實現公平正義。

最后，限于篇幅和個人能力，本文僅是對公務員違紀行為的法律責任做一個初步的勾勒，并且因為公務員違紀行為的刑事責任具體規定在刑法當中，在這里集中討論的是公務員違紀責任方面的內容。針對公務員的違紀行為，我們需要從預防到制裁多方面進行，預防為主，制裁為輔，從而建立一支便捷高效廉潔為民的公務員隊伍。

參考文獻

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