縱向政治整合理論初探

潘雨

摘 要：政治是人類社會集體生活的特定方面，政治整合是維持人類集體生活的重要手段。在政治整合的諸多類型中，縱向政治整合比橫向政治整合有著更為重要的意義。與橫向政治整合相比，縱向政治整合的研究成果較少，理論尚未成熟完善。本文從縱向政治整合的涵義和理論范疇入手，通過分析縱向政治整合的主體、類型、手段和實踐意義，為當今我國全面深化改革、提升國家治理體系和治理能力現代化提供理論借鑒。

關鍵詞：政治整合；縱向；實踐意義

1 縱向政治整合的涵義及理論范疇

1.1 政治整合的涵義

政治是在特定社會經濟關系及其所表現的利益關系上，社會成員通過社會公共權力確認和保障其權利并實現其利益的一種社會關系。整合是“通過整頓、協調重新組合”。當社會成員之間的利益發生沖突對現有社會關系產生破壞時，特定主體可以選擇政治整合來協調分配利益、解決政治沖突，進而維護政治統治、維持政治秩序。由此政治整合理論成為一項重要的政治學理論。

分析政治整合應該以政治整體論為前提，即政治是一個完整的系統，在承認政治系統是一個由各個不同要素按照特定關系結合起來的復雜的整體的前提下，才能準確闡釋政治整合的涵義。據此我認為，政治整合是占主導地位的政治權力主體在不影響自身政治統治前提下，為實現政治系統整體實力增強，對政治系統內外各部分的利益分配格局和權力的劃分進行的調整和分配，最終將其他社會政治力量納入統一的政治體的過程。

由政治整體論推出的政治整合論，其整合方式主要分為兩種：一種是自然整合，具有自然性，即各種社會主體在長期的歷史發展過程中逐步自愿進行聯合而形成的整合，是一個自然的緩慢的過程，沒有一個主導性政治力量對其他政治社會力量進行統合，這種情況本文不做研究；另一種是政府主導的政治整合，具有建構性，主要是在政治權力的格局中占有統治地位的政府進行的主動性的積極的整合，包括政府為確定政治邊界、塑造意識和建構社會而主動采取集體行動的能力和特定手段。本文主要研究后者。

1.2 政治整合的類型

為了更深入地分析研究對象、準確把握研究對象的本質，我們一般會對研究對象進行客觀分類，政治整合也不例外。根據不同的劃分標準，政治整合有許多不同的類型，主要分為宏觀和微觀兩個層次。

首先是宏觀層次的整合，按照政治整合的方向和范圍，可以將政治整合分為“橫向政治整合”（Horizontal Integration）與“縱向政治整合”（Vertical Integration）兩類。橫向政治整合主要指將不同的政治單位整合成一個松散的政治力量作為整體，以維護共同利益為目標。將多個權力運行互相平行的小的政治單位整合成大的政治單位或共同體，但是沒有中心性的政治力量。縱向政治整合主要是已經占有了主導地位的政治力量對其所控制的區域內其他各種政治社會力量進行整合的過程，主要研究在一個國家范圍內，政府如何有效統合各種力量以增強自己的能力，實現既定政治目標的過程。

微觀層次上看，按照政治整合的對象不同，可以分為：政府整合、領導集團整合、政黨整合、利益集團整合、公民整合等。按照政治整合的內容不同，可以分為政治權力整合、政治參與整合、政治發展整合、思想文化整合、機制整合、區域整合、機構整合等。

與已經形成了比較成熟的理論體系的橫向政治整合理論相比，縱向政治整合這一理論范疇的研究尚未深入。本文主要研究在一個國家范圍內，政府如何有效統合各種力量以增強自己的能力，實現既定政治目標的縱向政治整合過程。

2 縱向政治整合的主體

2.1 國家整合

國家作為政治力量的主體，在縱向政治整合的過程中具有基礎性地位，發揮著重要的作用。國家可以運用各種方式將處于分散、分裂、分離狀態的多元利益群體和各種社會力量統合進一個統一的政治體系。國家整合在縱向政治整合的過程中扮演著不可替代的角色。多個互不統屬的政治體和利益主體在政治整合的過程中必須依靠一個凌駕于所有利益主體之上的政治權力主體，那就是國家。

2.2 政府整合

政府整合是在國家整合的基礎上對政治體系內多元利益和力量格局進行調整，也是在國家建立政治統治的框架之下采取的政治行為。政府的垂直領導體系是推進縱向政治整合的有效渠道，使政府在一個國家的政治體系中占據主導地位。為了進一步擴大政府邊界、有意識地建構社會，政府采取多種手段整合現有的政治資源來鞏固自己的主體地位。政府通過對所轄多個部門的職能調整、管理制度的不斷完善、政策法規的出臺來推進縱向政治整合。針對反對力量，政府在縱向整合的過程中可以采取吸收、合并、打擊、消滅等方式來處理，并以合法暴力和國家強制力為后盾，增強政府主動建構社會的能力。

2.3 政黨整合

政黨是不同利益團體政治訴求的代表。實現不同政黨之間的整合是深化縱向政治整合的重要組成部分。政黨進入政治過程有兩種基本方式：其一是政治革命或者軍事政變，其二是合法選舉程序。政黨整合包括黨內整合和黨外整合兩種。黨內整合就是政黨通過對黨內各派的整合不斷凝聚力量，或者通過學習開會、進行政治動員提高本黨的威望和影響力；黨外整合是政黨通過各種方式與其他政黨進行互動，尋求共同利益，達到統一政見甚至兩黨合并為一黨的效果。由此可見，政黨整合也屬于典型的縱向政治整合。

2.4 民族整合

民族整合在多民族國家的縱向政治整合中是一項重要內容。在多民族國家里，每個民族同時具有民族屬性和國家屬性。民族屬性具有多元性，國家屬性具有統一性，二者是對立統一關系。民族整合主要有兩種方式，一是以占主導地位的多數民族為主體對其他少數民族進行整合，二是多個規模相當的民族之間進行整合。前者進程相對較快，整合程度較高，有利于鞏固政治上的統一，但同時也要適當照顧少數民族的正當權利。后者速度相對較慢，需要逐漸從中發展出逐漸占據主導地位的多數民族或者互相達成有約束力的協定來推進民族整合的進程。

3 縱向政治整合的手段

3.1 行政手段

行政手段是縱向政治整合的主要手段，是指政治權力主體通過垂直領導的行政組織機構采取行政命令、規定來整合不同的政治社會力量的過程。行政手段主要有三個特征：主體的權威性、系統的垂直性、手段的強制性。具體而言，其一，主體的權威性主要體現在縱向政治整合過程中，特定政治權力主體在整個政治系統中居于主導性地位，具有最高的權威性，其他政治力量必須接受和服從它的領導，權威性是行政手段有效性的前提。其二，系統的垂直型主要體現在縱向政治整合過程中執行特定政治整合任務的各級行政機構之間有明確的上下級隸屬關系，行政命令和規定是從政治系統的上層向下層垂直傳遞，體現出鮮明的的貫通性。其三，手段的強制性主要體現在行政手段具有很強的約束力，在行政系統內部下級行政機構和單位對上級的行政命令和規定必須服從和有效貫徹落實，否則會受到相應的行政處分。

3.2 法律手段

法律手段是縱向政治整合的常用手段，是指占據主導地位的政治權力主體通過制定法律法規制度來規范約束其他政治社會力量，將政治整合劃入法制化軌道。法律手段有效實施需要具備四個條件：其一，有相當數量的完備法律作為前提，完備的法律可以對政治生活各個方面做出有效的規范，為縱向政治整合提供堅實的前提條件。其二，有成熟的立法機構進行立法作為基礎，立法機構需要充分代表政治權力主體的意志，這樣制定的法律更有針對性，才能加快縱向政治整合的進程。其三，有訓練有素的執法隊伍保障法律的實施，法律的實施最終需要通過個體人來實現，一支高效精干的執法隊伍對于建立法治社會，維護法律的權威是必不可少的。其四，有充裕的資金進行財政支持，相當數量的財政支持有利于促進法律手段的有效實施。由于法律手段相較于行政手段更具穩定性和常態化，所以更普遍被政治權力主體所使用。

3.3 文化手段

文化手段是縱向政治整合的重要手段。政治權力主體通過縱向政治整合所形成的政治秩序并不能單純依靠自身控制力所維護，它還需要借助文化等輔助手段進行維護。政治權力主體需要建構起一種能夠使所有政治力量共同認同的文化，通過這種文化使整個政治系統形成凝聚力，促進整合。文化手段的有效運用需要具備兩個方面，一方面選擇一種各方認同的共同文化，這種文化符合各方政治社會力量的價值觀念和風俗習慣，能夠作為精神紐帶將整合的政治和社會力量聯系在一起，逐步促進共同心理認同感的生成。另一方面對選定文化進行充分宣傳，這是文化認同感產生必不可少的環節，宣傳的途徑、方式直接影響到宣傳的效果，一般情況下政治權力主體會利用電視廣播、報刊書籍、網絡媒體等作為文化載體，長期進行潛移默化的文化宣傳，使原本屬于不同文化的政治社會力量逐漸融入到一個擁有共同文化的政治系統中。

4 縱向政治整合的實踐意義

4.1 增強政治權力主體的政治實力

通過縱向政治整合，政治權力主體可以有效整合自身權力范圍下的各種政治力量，逐步發展壯大自身政治實力。政治實力主要包括三個方面：資源配置力、政治動員力和對危機沖突的控制力。其一，縱向政治整合可以使特定政治權力主體加強對所轄范圍內各種資源的調配和使用，這種有效和有序的資源配置方式可以提高資源的利用率，鞏固特定政治權力主體存在的物質基礎。其二，縱向政治整合可以提高政治動員力，包括平時的政治動員和緊急狀況時的政治動員，能夠充分調動激發人的主觀能動性，從微觀層面提高政治參與，從而起到增強對政治權力主體的認同。具體而言，政治動員包括由政治整合導致的以利益整合為源動力的政治動員、以宣傳教育形成的政治文化實現軟控制的政治動員和以組織控制實現硬控制的政治動員。其三，縱向政治整合能夠增強政治權力主體對于政治系統內部出現的各種危機沖突的控制能力，在保持占據主導地位的前提下起到協調各方利益、化解矛盾沖突的作用。

4.2 確定并拓展政治權力主體的政治邊界

通過縱向政治整合，政治權力主體可以清晰確定并拓展自身行為的邊界。根據系統論理論，系統邊界是指系統組成部分之間的關系要比這些對象與系統以外其他對象的關系更為密切、頻繁和直接。邊界的標志是系統內部的互動大于系統內部與外部的互動。這種政治邊界既是法律的邊界也是權力的邊界，即政治邊界兩邊分別實行不同法律，由不同權力主體占主導。實質上政治邊界是系統之間的邊界。邊界兩邊分屬于不同的政治系統，代表不同的利益群體，由不同政治力量主導。在一個政治系統中，占主導的政治權力主體可以通過縱向政治整合確定自身的邊界。在鞏固既有政治邊界的基礎上還可以通過縱向政治整合進一步擴大政治邊界，邊界是利益延伸的體現。當然，鞏固和拓展邊界是政治實力的外在表現，政治實力是政治邊界的內在基礎。

4.3 建構特定政治文化

政治權力主體在整治整合過程中可以有意識地建構特定的政治文化。美國著名政治學家阿爾蒙德（Almond，Gabriel Abraham，1911-2002）認為，“政治文化是指一個民族在特定時期流行的一套政治態度活動進程、信仰和感情，這個政治文化是由民族的歷史和社會經濟、政治活動進程所形成的。”一般來說，建構政治文化的核心是建構政治意識形態。政治文化在實踐中主要有兩方面作用，一方面可以整合不同的政治價值，促進政治認同意識。特定政治權力主體可以控制主流文化的傳播使占主導的政治信念和價值取向與整個政治體系的信念價值保持基本一致，有利于不同政治力量形成政治共識。另一方面，政治文化能指導政治行為、凝聚政治力量。政治文化的建構是保持政治穩定不可缺少的環節，政治文化能夠使體系內成員在政治活動中自愿參與，為政治體系運轉提供支持。

5研究總結

5.1 縱向政治整合的實質是政治利益的重新調整和分配

縱向政治整合的核心是政治權力的縱向整合，即權力主體要保持政治權力在整個縱向垂直的政治系統中具有權威性、貫通性和有效性。而權力的整合一定涉及到權力關系的調整，權力關系的調整實質上是特定政治利益關系發生變化的反映，所以說縱向政治整合是不同政治力量重新分化組合的過程，實質是利益的重新調整和分配過程。在馬克思主義利益觀中，馬克思認為，“‘思想一旦離開‘利益，就一定會使自己出丑。”利益首先是一個關系范疇，它反映的是人與人之間的社會關系，這種社會關系主要體現為人與人之間對需求對象的分配關系。追求利益既是人的一切社會活動的動因，又是推動社會發展的內在驅動力。

在縱向政治整合過程中政治利益的調整主要體現在三個方面，首先是制定新的利益分配制度，在特定政治權力主體的主導下制定并實施新的利益分配方式，制度框架首先建立并使之合法化。第二是按照不同政治利益集團在新的政治系統中的不同地位分配不同的權力，在此過程中，主導一方會溝通協調各利益群體，各利益團體之間也會相互斗爭妥協。第三是在制度框架下對既有政治資源的重新配置，特定政治權力主體會盡量將政治資源進行有效有序配置，為進一步整合做物質準備。總之，縱向政治整合的結果實際上是構建一種新的相對穩定的利益關系格局。

5.2 縱向政治整合是一個主體多元、手段多樣的動態循環過程

縱向政治整合是一種典型的政治行為，實施這一政治行為的主體是多元的，包括國家、政府、政黨、民族等，各個主體在特定歷史時期所承擔的歷史任務和扮演的角色不同。在建立政權的過程中，國家所發揮的作用是其他主體無法取代的，這一階段的縱向整合主體就是國家。在政權建立后，國家各項職能的要充分發揮，在此階段離不開政府這一主體作用的發揮。同樣，縱向政治整合的手段也是多樣的，既包括高效快捷的行政手段，也包括穩定可靠的法律手段。既有物質性的手段直接實施整合，也不乏文化性的手段間接引導。軟硬兼備的整合手段相互配合使用，體現了縱向政治整合的手段的靈活性。

實際上，縱向政治整合也是一個動態的循環過程，根據唯物辯證法原理，事物之間是在普遍聯系中矛盾著發展的，縱向政治整合也不例外。一個政治系統內各種矛盾因素之間的互動形成政治沖突，沖突過程中各方分化組成促進縱向政治整合，縱向政治整合后形成相對穩定的政治秩序，再重新孕育矛盾沖突。在這個過程中，包含著“政治沖突-縱向政治整合-政治秩序-政治沖突”的動態循環過程，這不是簡單的重復，而是一個波浪式前進和螺旋式上升的過程。所以說縱向政治整合是主體多元、手段多樣的動態循環過程。

5.3 縱向政治整合的最終目標是建立組織化、規則化、有張力的政治秩序

在一個政治系統之中，安定有序的政治秩序是縱向政治整合不斷追求的理想境界。主導性政治力量會試圖采取一系列措施向理想的政治秩序邁進，包括建立一整套法規制度、垂直管理的人事系統和構建意識形態等。這樣的政治秩序一定是一個規則化管理、組織化控制和文化上引領的秩序。具體來講，規則化管理就是政治權力主體建立一個規則化路徑，使一些相沖突的政治力量的利益和要求得以表達，釋放政治系統內潛在的沖突能量，推動形成穩定的政治秩序和提高政權的合法性。組織化控制主要指政治權力主體建立一套自上而下、等級嚴密、垂直領導的行政組織，深入政治系統的各個部分和要素，保持信息暢通、權力貫通，為有效地實施縱向整合建立組織基礎，為維護政治秩序動員力量。

有張力的政治秩序主要指縱向政治整合過程不僅能夠保持一種均勢平衡互相協調的狀態，也能夠處理各種偏離平衡有序狀態的張力系統。在縱向整合過程中，張力能促進各個政治力量互相順應、遵守相同的制度機制達到團結協調一致，形成一個均衡的體系。過度的矛盾沖突將導致政治系統中各政治力量失衡，使整個政治系統分崩離析、混亂不堪。而過度的縱向整合又會扼殺政治系統中的生機，使政治秩序的各要素受到過多約束，停滯不前。

綜上所述，縱向政治整合理論作為一個重要的政治理論，比橫向政治整合理論更具有實踐上的可行性。這不僅因為縱向政治整合具有權力主動性的含義，而且因為縱向政治整合能力決定著特定政治主體的生長能力和發展規模。在國家層面，從來都是那些具有高度縱向政治整合能力的政權，才能發展成為大國和強國。在當前我國處于全面深化改革過程中也存在許多需要不斷調和的矛盾，縱向政治整合理論正是適應了深化改革的總目標的要求，為推進國家治理體系和治理能力的現代化的提供一定的理論借鑒。

注釋

王浦劬，《政治學基礎》，北京大學出版社，2006年1月，第2版。

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參考文獻

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