“海絲”催生中國南海新戰略

薛力

今年4月，越共中央總書記訪華，同意年內盡早啟動北部灣灣口外海域共同考察。圖為北部灣西部的越南下龍灣。

隨著“一帶一路”倡議的實施，21世紀海上絲綢之路建設與南海爭端的關系日益引人注目，人們疑惑：南海爭端會否因此迎來一個轉折的契機？抑或，南海將成為中美最可能爆發沖突的地區？對于此類問題，首先要判斷解決南海爭端的難點究竟在哪里，其次得掌握近期有關各方出現了哪些新動向，特別是，中國的南海戰略變化。

一般的說法是，南海領土爭端涉及“五國六方”：中國、文萊、馬來西亞、菲律賓、越南五個聲索國，加上中國臺灣這個第六方。這一說法并不完全準確，因為文萊已經放棄了對南通礁的主權聲索，對南海的主張限于海洋權益，且與馬來西亞完成了領海與專屬經濟區的談判，尚余外大陸架部分沒有完成劃界。但文萊與其他幾方的海洋劃界尚未進行。目前，當事方中中國大陸與中國臺灣的主張與立場比較接近，東盟幾個當事國之間的立場與觀點則從不一致演化為相似。

現實地看，目前解決南海爭端的主要分歧是：歷史性權利（historic rights）是否應該被用于爭端解決？2009年以前，馬來西亞、文萊、印尼認為海洋權益爭端的解決只能基于國際法，特別是《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），中國、越南、菲律賓則主張歷史性權利應該被考慮。但是，菲律賓2009年通過《領海基線法》后，把自己在南海的主張與《公約》實現了對接。越南同年也放棄了歷史性權利主張，進而與馬來西亞聯合提交提案，向聯合國大陸架界限委員會闡述自己在南海外大陸架問題上的立場與主張。這樣，東盟幾個當事國“依據國際法解決南海海洋權益爭端”的這一立場，被美、日、韓、加拿大、澳大利亞、歐盟等普遍接受或默認。因此，2009年以來外界對南海爭端的認知集中在“中國堅持歷史性權利”上。而九段線作為歷史性權利的象征，遂成為各方“攻防”的焦點之一。

中方認為，本國在南海的主權和海洋權益除了源自國際法外，還源自歷史—那些在《聯合國海洋法公約》1982年簽署前就已經存在的事實;解決南海爭端時僅僅依據國際法，對中國有失公允。而為了顧全大局，中國在南海的油氣開發集中在海南島周邊海域、北部灣與珠江口海域，尚未在南沙海域進行油氣開發，對東盟聲索國在九段線內的某些開發行為也采取了容忍態度，只是反對“過頭”開發。

在中國看來，東盟聲索國似乎并不怎么領情，一些國家還全力推動南海爭端的國際化，挾區域外大國以自重，區域外國家（尤其是美國）則樂得以此來制衡中國的崛起。為此，中國只能強化對南海的管理與開發，以保護自己的正當權利。為此，2012年針對菲律賓在黃巖島用軍艦對付中國漁民、越南雇傭外國船只在爭議海域進行勘探、不顧勸阻通過《越南海洋法》等行為，中國采取了強有力的反制措施：控制黃巖島、成立三沙市、剪斷勘探船纜繩。結果，外界紛紛指責中國立場強硬（assertive），“欺負”（bully）小國家，卻根本不考慮中國長期以來在這個問題上的克制，以及采取這些行動是出于反制目的，挑起方并非中國。

中國并不希望南海問題影響自己的和平發展，特別是與東盟國家之間的整體關系。但客觀上，南海爭端2009年以來不時升溫，聲索國之間關系趨于緊張，尤其是在中菲、中越之間。中國對兩國采取了“一冷落一拉攏”的區別對待政策。

最近兩年，南海局勢相對平靜，熱點事件主要是兩個：菲律賓針對中國的仲裁案與中越“海洋石油981”勘探風波。

黃巖島僵局令菲律賓意識到，與中國“單打獨斗”完全占不到便宜;2012年柬埔寨東盟峰會則讓菲律賓意識到，在南海問題上東盟的支持也不怎么“給力”;至于美菲同盟只能在安全領域發揮作用，在解決海洋爭端上無能為力。因此，馬尼拉下定決心嘗試國際仲裁，經過精心準備，于2013年1月向中國駐菲大使館提交了一份仲裁通知書與主張聲明，要求依據《公約》及其附件七，成立仲裁庭，審理與中國之間圍繞南海部分地區的海洋管轄權而發生的爭端。仲裁請求包括3大類15項。

國際海洋法法庭庭長任命的5名法官于2013年6月組成仲裁庭。2014年3月菲律賓提交了訴狀，中方堅持不接受、不參與的立場，并在12月發布了一份具有濃厚法律色彩的《立場文件》來闡明仲裁庭沒有管轄權的原因。2015年3月菲律賓又應要求提交了補充文件。中方可能會在上半年再次做出回應但依然不會參加仲裁。爾后，仲裁庭將進行下一步的工作，裁決結果最早將在2016年做出。2016年為菲律賓大選年，現任總統依照憲法不能連任。基于裁決案對中菲政治、經濟關系的重大影響，菲律賓國內有越來越多的聲音要求調整現行的對華強硬政策，而且，在退出TPP談判后，身為亞投行意向創始會員國的菲律賓將更為重視與中國經濟合作的收益。新總統明年6月上任后，或會就南海問題要求延期裁決，重啟與中國的雙邊或多邊接觸。中國無疑會積極回應菲方的這種調整。中國素來的立場是：聲索國之間的接觸與談判一直在進行，而且有成效，菲律賓單方面提起仲裁是不合理的，也違反了《南海各方行為宣言》（DOC）等協議，應該回到政治談判的軌道。

981事件的發生與結束，都出乎大部分人的意料。對于中國在南海的應對從“強力反擊”轉向“主動調控”，海內外有不同的解讀。筆者的觀點是：中國不可能永遠不去南沙開采油氣。此次行動的主要收獲有：戰略上實現了油氣開發走向中建島以南，技術上完成了中建南實驗性鉆探，客觀上掩護了在南沙諸礁進行的大規模吹沙造地工程。不利的一面則有：中越關系一度緊張并弱化了越南“親華”勢力;越南得以渲染“西沙存在爭議”;東盟各國外長首次在南海問題上集體發聲;美國公開批評中國的做法，并增加了與東盟聲索國的軍事合作。

始于2013年9～10月的“一帶一路”倡議，實際上是新一屆中國政府制定的中期對外大戰略，將統領未來8～10年的對外關系，并在平衡區域發展、調整經濟結構、促進產能轉移與產業升級等方面顯著影響國內經濟。因此，在建設21世紀海上絲綢之路的過程中，與此不一致或沖突的政策勢必要做出調整。

東南亞地區自古以來就是海上絲路的重要樞紐。中國倡議與東盟構建命運共同體，2020年雙邊貿易額可能達到1萬億美元，這些決定了東盟很可能成為21世紀海上絲綢之路的最大樞紐。

而南海問題是中國與東盟關系的短板，是東盟國家最為關心的地區安全問題。處理好南海問題是中國與東盟的共同愿望。加快南海爭端的解決，因而具有了現實的迫切性。中國政府顯然意識到這一點，并采取一系列措施以調整南海政策，強化與東盟國家的關系。

2013年9月在蘇州舉行的落實《南海各方行為宣言》（DOC）第六次高官會上，各方首次就制定“南海行為準則”（COC）開展磋商，同意在DOC框架下進行而非另起爐灶。在中國2014年7月提早撤走981鉆井平臺后，王毅外長就南海問題提出了一個“雙軌思路”，即有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩定則由中國與東盟國家共同維護。這也意味著中國同意東盟作為整體可以在南海爭端中發揮作用。同年11月李克強總理在內比都會議上重申了雙軌思路，并同意在協商一致的前提下加快COC的制訂進程，同時提出把2015年定為中國-東盟海洋合作年。

2015年4月，越共中央總書記阮富仲率領的大型代表團在北京受到高規格的接待，越南表示正在積極研究參與“海絲”建設，雙方宣布成立基礎設施合作工作組，強調年內盡早啟動北部灣灣口外海域共同考察，重申愿意在協商一致基礎上早日達成COC。這說明中越雙邊政治與經濟關系都得到了強化。中方隆重接待阮富仲還有一層潛在的含義：考慮到明年越南領導層換屆，需要強化對華友好派的力量以平衡來自南方的親美勢力。強勢總理阮晉勇是公認的南方勢力代表，他一直主張強化與菲律賓的合作，并為步菲律賓的后塵做準備工作。

在“爭取越南”的同時，對于在南海問題上“低調謀實惠”的馬來西亞（2015年東盟輪值主席國），中國也采取了允忍的態度。文萊則成為中國共同開發的爭取對象。

還有一個國家受到中國的重點對待，這就是印尼。印尼的國土面積、人口數量、發展速度與潛力，決定了它很可能成為東盟公認的領導國。習近平主席選擇在印尼宣布“海絲”倡議或與此有關。新上任的佐科總統力推的海洋強國戰略，與中國的“海絲”戰略有明顯的交集，印尼對亞投行也甚為熱心，并自認為可能成為亞投行最大的客戶。或許部分與此有關，習近平主席在時隔一年半后將再次踏上爪哇島，出席萬隆會議60周年紀念會議并再訪印尼。

那么，如何看待大規模擴建島礁的行為？言人人殊，筆者的解讀是，菲律賓、馬來西亞、越南在南沙都進行過大規模建設，修建了機場、港口、倉庫、指揮中心等設施，有的還進行了開發性移民。中國現在的做法，乃一種補償性建設，由于速度快、規模大，比較引人注目罷了。這并不意味著中國將以此為立足點，把九段線往“實線”方向做。畢竟，南海問題僅僅是中國與東盟關系的一部分。對中國來說，在南沙海域建立自己比較堅實的立足點，具有多方面的功效：滿足漁民休息、補充給養等需要，增加談判的籌碼，為撬動多邊開發提供支點，防止南沙爭端永久拖延下去。中國總體上是在清晰化自己的南海主張，使之往多邊合作互利共贏方向移動，最終把南海問題從中國-東盟關系的“短板”變為“粘合劑”。

至此，我們可以說，21世紀海上絲綢之路建設不大可能導致南海爭端升溫;相反，可望給南海爭端的解決帶來一個契機。中國強調“一帶一路”建設的原則是共商、共建、共享，強調與沿線國家的發展戰略對接，這就需要增加對沿線國的吸引力，贏得它們的信任，而不會采取措施激化矛盾，把沿線國家“嚇跑”到其他大國的懷抱中。

而美國一直宣稱自己在南海的利益包括三個方面：和平、商業航行自由、艦艇飛機在專屬經濟區內的情報收集權。隨著中國海軍在關島、夏威夷周圍專屬經濟區內的出現，雙方在上述3個方面已經沒有實質性的分歧，爭論的重心轉向飛機與艦艇出現的頻次等技術問題。從中可以推論，南海也不大可能變成中美爆發沖突的熱點地區。