“沉默”的業主

舒可心

法律、法規和政策的寬松甚至推動，并未使業主組織數量發生飛躍的變化。這背后既有外部環境的制約，也有業主群體自身的局限

改革開放和商品房制度，使得從1981年開始，中國有了第一批商品房業主群體（1981年9月，深圳東湖麗苑216套商品住宅交付使用）。從這一天起，城市管理就多出了一個新的群體——業主。他們對外反抗壟斷機關、發展商、物業服務企業的侵權，對內防止互相侵犯權利。這些博弈導致各種形式的沖突不斷，這就使得發展商、物業服務企業和政府不得不思考如何管理和解決這些沖突。

“以漢治漢，以旗治旗”

1991年，中國第一個業主組織的誕生（1991年3月，有190套住宅的深圳市天景花園成立了全國第一個業主管理委員會），是因發展商當初設計小區住宅和商鋪用電容量分配的失誤，指揮物業服務企業，利用業主群體的力量向政府電力部門轉移施加壓力，從而解決問題的戰術勝利。但同時也開啟了解決諸如“增設休閑椅和果皮箱、管理費構成等問題”的“業主自治”序幕。

這種建立以“業主”命名的組織，既從形式上與現代發達國家接軌，實際上也可以從制度設計上符合中國歷代政府的執政方法。例如清代北京的旗人住宅和漢人住宅機制，就有“以漢治漢，以旗治旗”的理念和體系。這里的“以”是“利用”的意思，即利用漢族人管理漢族的住宅，而不是讓漢族人自己決定自己的住宅如何使用和管理。

隨后的1994年《深圳經濟特區住宅區物業管理條例》中，名義上的“業主大會及管委會”便正式納入這部地方法規之中。但該條例同時規定，“區住宅管理部門應會同開發建設單位及時召集第一次業主大會，選舉產生管委會”，從而剝奪了業主們自己召集第一次業主大會的權利;還規定“管委會可聘請派出所、居民委員會等有關單位的人員擔任管委會委員”。通過這種人員部署，實現對管委會產生過程和運行過程的控制。

這種做法，其實就是利用業主身份的人士組成的“委員會”，管理業主群體的“以漢治漢”的管理模式。這個委員會中各個委員的產生，與中國所有的居民委員會委員的產生過程如出一轍——候選人由政府挑選和確認，經過“選舉”流程，最后被政府登記（委任）。所以僅僅是從名義上冠以“業主”或“居民”而已，實際主導者還是政府。

立法軌跡

由于業主身份的委員們畢竟更關心小區樓宇、設備、環境的管理這些價值因素，很難隨時與政府愿望保持高度一致，這便導致業主管理委員會的“異化”——“我的財產我做主”的愿望便越來越強烈。

但這時的“我”是相對政府而言，主要是管委會幾個業主身份的委員，不再愿意由政府有關部門做主而頑強地嘗試自己做主。但這個階段，仍然是業主中的精英分子覺醒和有強烈做主愿望的階段。

時至2002年10月份，國務院法制辦分別在《人民日報》和《法制日報》上公布了《物業管理條例》的草案全文，面向社會公開征求意見。它不僅是中國第一個全國性的物業管理條例，同時也是中國第一部面向社會公開征求意見的行政法規。

此時，商品房制度在中國已經走過了20個年頭，期間積累了大量的業主群體。僅一個多月時間，就整理出大小修改意見4000多條。這些修改意見中，有近一半被吸收采納，從此也樹立了中國公民參與立法的里程碑。

立法者們在過去10多年也看到，“業主管理委員會”等少數業主精英組成的小團體，很容易反過來侵犯業主利益甚至腐敗和濫權，便在這部行政法規中確立了以業主和業主大會為組織核心，業主委員會僅僅為“執行機構”的組織模式，取代了以業主管理委員會或業主委員會為核心的業主組織模式。此外，業主組織活動監管模式也從由政府操辦，變成了由居民委員會“監督”和“指導”。

隨后，經大量業主公民參與意見的《中華人民共和國物權法》的出臺，更加擴大了業主組織的自主地位。以國家最高階位的法律地位，確定了業主可以決定包括“自行管理”和“聘請其他經理人”的物業管理模式，終結了《物業管理條例》只能由物業服務企業管理小區的行業壟斷狀態;立法確立業主大會、業委會可以成為業主訴訟的對象，從而給業主提供了一條法律程序化的救濟渠道，從而實現對業主組織侵犯業主利益的威懾作用;立法還明確了政府對業主組織建設的服務職責，即從《物業管理條例》的“監督”“指導”轉為“指導和協助”。

至此，中國住宅小區業主權利的立法和組織立法，除了業主組織在民商事活動中的法律地位的行政配套法規外，基本上已經完成。

“業委會”困境

法律環境似乎基本保障了業主組織的設立和運轉，各地業主組織建設的困難程度也越來越低，政府、發展商、物業服務企業阻礙業主組織的個案也越來越少。特別如北京市在2010年推出的《物業管理辦法》及相關配套文件，確立了發展商承擔前期物業管理責任，即沒有建立業主組織并向業主組織交接物業共用部分前，建設單位不得向業主收取物業服務費。甚至在2011年9月，北京市住建委、民政局、社會辦聯合下發《關于推進住宅區業主大會建設的意見》，計劃到“十二五”期末，北京市爭取實現有物業管理的住宅區業主大會全覆蓋。

但是，這些法律、法規和政策的寬松甚至推動，并未使業主組織數量發生飛躍的變化。截至2013年9月的北京市建委官方統計數字，北京市只有956個小區建立了業主組織，占全市小區總數的26.56%，甚至還低于2011年有關新聞報道的數字，當年這一比例為28.3%！

究其原因，當然是多方面的。業主組織領袖們普遍認為，原因主要是政府中抵制業主自治的公務員和一些發展商、物業公司利益驅動導致;一些研究法律的人士認為，中國法律對業主組織建立的門檻過高，直接阻礙了業主組織的建立。

15年以來，本人從親自參與組建和運行本人所在商品房小區的業主組織，到先后協助全國范圍近百個小區業主組織的建設，認為更主要的原因來自業主群體自身。

業主組織與政府、軍隊、學校等組織性質完全不同，前者是“自組織”而后者是“他組織”。中國幾千年的歷史中，只有當饑餓或群體感染憤怒到極端嚴重的情況下，才會產生如農會等自組織。除了宗教之外，極少有和平狀態的自組織活動。解放以后，每個人都生活在他組織當中，使得國民的自組織能力喪失殆盡。

在已經建立業主組織的小區中，絕大多數個案的組織動力都來自外部——發展商造成的普遍房屋質量問題，或物業服務企業管理水平普遍嚴重下降。這就應了中國的成語：多難興邦。只有在災難的情況下，民眾才被激勵起來，一哄而起。而一旦和平了，則一哄而散。

拋開組織的對外侵略目的，僅從組織對內的作用分析，則在中國民眾看來，組織的作用只是用來抵抗已經或立即到來的災難;但在西方民眾的觀念中，組織的作用則是防御那些未知的、但可能隨時發生的小風險以免釀成大災難。這種文化的差異，自然就導致中國的業主群體的行為模式，只要自己還能忍受，就彎腰承受，內心想著“天塌下來有大個頂著”。

這種觀念帶來了另外一個現象，就是即便外力迫使組織產生，也是少數組織領袖成為既得利益者，要么當官，要么發財。而多數人只是為他們做嫁衣、做籌碼、當炮灰。業主委員會委員的腐敗和濫權現象，就是這種文化的反映。它反過來更嚴重地教訓著有一丁點組織熱情的個體，使他們望而卻步。這就使得組織建立和維系更加困難，需要更深重的壓迫和更持久的積累才能組織起反抗。

不參與，是中國國民在公共事務中表現出的文化特征，也是歷史上幾乎所有參與者一般都無好下場的反映。“出頭的椽子先爛”“槍打出頭鳥”等諺語，時時深刻地提醒著每個中國人。經濟體制改革開放后，“撐死膽大的、餓死膽小的”這種另一極端的唯利是圖的冒險精神，也刺激了一些人為自己的利益或為群體的利益而奮斗。

成長的周期

那么，中國業主組織的前景到底如何呢？下圖也許能夠清晰地描繪出一些前景。

圖中描述的是在不同的周期：

無組織的業主群體內部的組織動力（向上）與外部負面壓力（向下）的關系，它導致業主組織建立的可能。

形成組織后的業主群體，內部的負面（成員的不參與、腐敗等）與外部負面壓力（均向下）和內部組織動力（向上）之間的關系，當負面壓力過大時則導致組織逐步渙散直至散伙。

第一階段，是孕育期。業主群體逐漸形成，發展商、物業服務企業對業主侵權的機會最大，往往侵權行為也最嚴重。這個時候，被壓抑的業主們便爆發出組織起來的動力并最終組織起來。

第二階段，是嬰兒期。組織起來的業主們，具有了抵抗外部壓力的能力，使得外部壓力減小。但內部治理能力的壓力（如無法提高業主們的參與熱情和不能防止腐敗等），又逐步瓦解組織自身。

第三階段，是成長階段的睡眠期。再次陷入無組織的業主群體，盡管不用被組織自身的內部管理問題所困擾，但外部壓力自然會越來越大，直至再次刺激業主組織動力，使得業主們再次組織起來。

第四階段，是成長階段的覺醒期。再次組織起來的業主們，一般會總結上次組織治理中的經驗和教訓，找到解決自身問題的方法、對策。令組織能正常運轉較長的時間。

第三、第四階段也許會重復幾次，但每次都不是與前次簡單地復制而是自主治理水平能力的逐漸提高。

最后達到的階段就是組織的成年期，隨著全國成千上萬不同小區業主組織對相同或類似問題（業主冷漠、領袖腐敗）解決方案的互相學習，隨著國家對相關瓶頸問題的立法對策的完善，最終業主群體會普遍地以組織的形式常態化存在。盡管組織治理過程中的內部壓力永遠都會伴隨組織自身，但業主們已經找到了解決這些負面壓力的辦法，可以在這種壓力不至于令組織渙散時，就令其終結。

用于對付業主們冷漠的辦法主要有：國家法治大環境的改善;鄰里間友愛、互助觀念的逐步加強;降低參與（例如投票、開會等）的難度和技術門檻，將目前動輒幾千戶業主的小區降低至合理的300戶左右;從競爭為社區服務轉向抽簽輪流為社區服務制度的創立和運用，也會隨著社會經濟發展產生人們智慧的其他結晶，不斷激發業主們的參與熱情。

用于對付業主領袖們濫權、腐敗的辦法主要有：建立監督機制;保障每個業主監督權利的行使;建立對領袖罷免相對容易的機制;隨著經濟社會的發展，富有創造力的人們還會建立我們現在還不能想象到的其他各種機制。

伴隨著建筑物自身的壽命導致其價值的降低，業主組織也自然會到老年期，甚至業主組織隨建筑物的報廢而壽終正寢。但業主組織的最重要作用，其實就是通過向組織成員籌集資金，對大廈進行維護，以使其盡可能延長大廈本身的壽命，即保護每個業主的財富價值。

當然，即便在公民自主治理為立國之本的美國，也并不是所有的業主群體都能很好地組織起來和正常運轉。好比誰都知道一把筷子不容易被折斷，但沒有外部力量，一堆筷子并不會自動地成為一把！因此，政府對業主組織的指導和協助，是提高社區“自穩定”機制的重要“外部力量”。業主組織自我運轉得越好，對侵權的隨時自救能力就越大，侵權方就越收斂，沖突就越少產生，居民生活就越安逸，社區就越和諧，就越不需要政府的干預和操心。來自每個社區的 “自穩定”“自和諧”等 “自適應”力量，就將成為社區乃至社會的主要力量。穩定，就不再是政府的工作目標，而是社會、社區、公民們的自我訴求。其實，那一天并不遙遠，只要我們開始做起，只要我們相信群體內部的力量會被外部力量激發起來這種自然規律，只要我們有一點社會責任感地去注意呵護、培養業主群體中的自組織力量的成長，這一天就會更快地到來。

一位前中國領導人說過：“我一直認為，這是一個循序漸進的過程。但是要相信，群眾能管好一個村，也能管好一個鄉，也能管好一個縣，這需要一個過程。”我在后面加一句：也能自己管理好自己的社區。

（作者為知名物業管理專家）