誰來兜底地方債

賀斌

6月28日，審計署發布《2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，個別地方政府性債務償債壓力較大。其中，重點抽查的9個省本級、9個省會城市本級和9個縣，2014年底政府負償還責任債務余額比2013年6月底增加46%。

此消息一出，地方債的問題再次引起社會各界的疑慮和擔憂，今年已經實施的新預算法緣何沒有遏制地方債的擴張呢？

規范舉債流程

“實際上，在預算法修訂的時候，關于要不要將地方債納入進來，全國人大是持反對意見的。”一位接近預算法修訂的核心人士告訴《中國新聞周刊》，“那時候，希臘債務危機爆發，國外唱衰中國的一個主要原因就是中國地方債規模太大。而從審計署傳來的消息，當時中國地方債的規模在15萬億到18萬億之間。有人擔心，在地方政府舉債不合法的情況下仍有這么大規模的地方債，一旦預算法開了口子，后果更加無法想象。”

直到中共十八屆三中全會決定提出，“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”，這才為地方債寫入預算法提供了依據。

“事實上，地方政府舉債雖然不合法，卻有一定的合理性。地方政府要建設要發展，都需要大量的資金，舉債成了籌集資金的重要來源。”上述核心人士說。

因此，新預算法從發債主體、舉債規模、發債方式、發債用途和控制債務機制五個方面對地方政府舉債進行限制，采取疏堵結合的方式，“開前門堵后門”，對地方政府債務怎么管、怎么發、怎么用、怎么還都進行了明確的法律規范。

“最大的好處就是讓債務管理走向制度化、規范化、法制化，切斷了債務繼續蔓延的風險。”中央財經大學教授溫來成告訴《中國新聞周刊》，新預算法規定，只有省級政府具有發行地方債的權力，市縣地方債由省級代理，每年發債總額由全國人大或全國人大常委會批準，根據總額再分配到各省。

“同時，地方政府債務全部納入預算管理，發行專項債券也納入政府性基金預算管理，此外，地方債舉債只能以發行債券形式，而不能以信托、BT、貸款等方式進行，也不能由地方政府進行擔保。這樣一來，一方面通過中央政府審批的方式，對每年的債務總額進行有效管控;另一方面，政府發債都列入預算，使隱性債務變成了顯性債務，每年發多少，什么種類，用到什么地方，人大乃至全社會都能監督。”溫來成說。

2015年1月1日起，新預算法正式實施，各省級政府也陸續按照流程規范舉債。

例如，5月18日，江蘇省在全國率先通過財政部國債發行招投標系統，面向27家政府一般債券承銷團成員，成功招標發行了522億元2015年第一批江蘇省政府一般債券，其中置換一般債券308億元，新增一般債券214億元。

此后，各省相繼發行政府債券。根據中國債券信息網公布的信息，截至7月3日，已有新疆、湖北、廣西等24個省（自治區、直轄市、計劃單列市）先后公開發行了地方政府債券。

據知情人透露，北京市財政局國庫處的相關工作人員正在為7月7日發行第一批北京市政府一般債券做著緊鑼密鼓的準備，盡管這種發債方式對他們而言并不陌生。去年，國務院就批準北京市為2014年地方政府債券自發自還10個試點省市之一。

2014年8月21日上午，2014年北京市政府債券成功發行，債券規模為105億元，其中5年期42億元，7年期31.5億元，10年期31.5億元，中標年利率分別是4.00%、4.18%、4.24%，僅5年期、7年期債券，每年就為北京市節約融資成本1680萬元，債券募集資金全部用于民生保障項目。

在規范舉債方面，北京市財政局還制定了信息披露辦法、承銷團組建辦法、發行規則與兌付辦法等一系列制度，并將發債收支納入到政府公共預算管理并上報人大常委會批準。同時，公開招標組建政府債券承銷團，又采用市場化招標方式確定票面利率及各承銷團成員承銷額。對發行計劃、發行文件、中標結果等均及時進行了公開披露。

北京市財政局有關負責人告訴《中國新聞周刊》，通過2014年的發債工作，北京市逐漸認識到政府信用在市場化選擇中的重要性，從而強化了對債務的自我約束能力，逐步減少和取消其他渠道形成的隱性債務，并將各種政府債務統一納入到地方債管理平臺來管理。

6月28日，審計署發布的2014年度審計工作報告顯示，個別地方政府性債務償債壓力較大。圖/CFP

只是權宜之計

盡管各省級政府按照新預算規范的流程規范舉債。但無論是政策制定者，還是理論界，似乎并不是那么樂觀。

“現在來講，這只是權宜之計。”北京大學經濟學院教授王大樹認為，預算法只是對地方債開了個口子，從原來不允許發債，到現在允許省一級政府發債，但地方債真正的用債主體其實是市縣政府，借債主體和用債主體出現了脫節。“這是不正常的，原則上就應該是誰花錢誰還錢。”

溫來成則認為，從法律角度來講，新預算法先開放省一級政府發債，在這個過程中，本身就暗含著省一級隱形擔保的意思。雖然在現階段有利于發債的順利進行，同時能更好地防范風險。但從長遠來看，隨著相關法律規范的健全，各級政府都要有獨立發債權，哪一級財政出問題，就應該自己承擔責任。

盡管國務院43號文明確指出，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則，山東、四川等省隨后也提出對市縣實行不救助原則，但從地方調研情況來看，部分市縣的還債能力堪憂。

近日，財政部駐貴州財政監察專員辦事處就貴州省縣級財政經濟運行情況開展全面調研。截至2014年末，貴州所有縣級單位承擔的地方政府性債務規模占全省政府性債務總規模將近一半。

從貴州實地調研情況來看，盡管部分縣財政連基本支出都成問題，但由于前期沒有硬性的舉債約束，各縣（區）通過顯性或隱性的方式大舉融資，各縣不同程度負擔著較重的債務壓力，債務的到期償還勢必會對各縣經濟可持續發展增加難度。

投資者的信心從何而來？對此，王大樹向《中國新聞周刊》表示，由于我國地方債都是銀行間債券，擁有“剛性兌付”這一護身符，而且根據幾十年的實踐經驗，中國的投資者對省級政府有信心，相信他們不會賴賬，即使到期還債困難，最終也會有上級政府進行兜底。“畢竟在中國，還沒有出現過地方政府破產的情況。”

而在溫來成看來，目前政府發債帶著明顯的行政干預色彩。“今年的置換債券采取定向發行的方式，就是借誰的錢向誰發行，這本身就是行政干預。但是因為發行量大，沒有辦法，而且，利率普遍被壓得很低，沒有體現資金供求關系和債券的真實風險。”

目前各省發債評級的級別普遍較高，基本上都是3A級，這在現階段出現尚可理解，但要真正監視債券風險，真正體現政府實力，還需要真實客觀地信用評級。

溫來成表示，隨著評級市場的逐步完善，相信這一問題最終會通過公平競爭解決。

在王大樹看來，目前通過發行債券的方式解決地方債問題，只是將風險后移，若是到期還沒有還債能力，或許還會再次展期，但最多不應超過兩次。

此外，從償債能力上，王大樹建議地方政府可以考慮用轄區內的社保基金購買市政債券，這樣，就將社保基金和政府債券綁在了一起。當地政府有責任保證市政債券按期償還，同時讓社保基金保值增值，就一定會有提高還債的動力。“現在地方的社保基金大部分趴在銀行賬上獲得微薄利息，沒有進入投資，其實是一種浪費，至于風險，總比進入股市風險要小得多吧。”

要賦予地方更多財權

對于新預算法緣何沒有遏制地方債的擴張問題，審計署政策研究室負責人解釋說，由于從2015年開始，將對地方政府性債務實行規模控制和預算管理，因此一些地方為了搭乘末班車，加大了融資力度，造成前一階段債務增長較快。而且這次抽樣的是債務負擔較重或增長較快的典型地區，不能以審計抽查地區的債務增長情況簡單推算全國情況。

盡管相關部門對新預算法沒有遏制地方債擴張給出了“合理性”解釋，但是，要徹底解決地方債問題遠非一部預算法所能解決的。

溫來成認為，地方債最主要的原因是地方政府可支配收入太少，事權和財權劃分沒有明確的邊界。

對此，溫來成建議重建地方稅制體系，保證地方政府有相對獨立的稅源，滿足地方經濟建設發展需要，比如將消費稅全部留給地方，加快房產稅立法等。“這樣，地方政府在稅收收入寬泛的情況下，通過稅收就能滿足經濟發展，可能就會適當減少舉債。同時，通過規范的轉移支付制度，使中西部地區、欠發達地區的基本公共服務得到保障。”

王大樹則認為，地方政府應編制當地政府資產和負債表，給人大和老百姓一個交代。此外，要實現監管和自律相結合。

“目前的監管措施很多很嚴，但實際上制度安排不夠。”王大樹舉例稱，市委書記、市長在離任審計時應該把債務考慮進去，對負債情況進行追溯，即使提拔了，如果債務完不成也要追責。此外，要建立政府信用記錄，對于有不良信用記錄的地方政府，應該建立相應的懲罰機制，以此約束政府不規范舉債行為。

“目前的方式固然解決了地方債問題，但是雖無近憂，卻有遠慮，還得立足長遠建立化解地方債的長效機制。”王大樹說。