農業要強農民要富農村要美

杜梅萍

黨的十六大以來，黨中央始終把解決好三農問題放在全黨工作重中之重的位置， 2015年以《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》為題繼續聚焦三農。每年的中央1號文件都給予了農業、農村、農民很多期望。對當前我國“三農”發展呈現出的諸多挑戰，文件有哪些改革創新之舉？對此各方十分期待。記者就這一話題采訪了中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文。

記 者：當前我國農業農村發展形勢持續向好，糧食增產、農民增收，但是農業發展也正面臨一系列前所未有的難題，中央1號文件勇于直面問題指出：“破解這些難題，是今后一個時期‘三農工作的重大任務。” 請您為我們分析這些難題。

陳錫文： 從2013年起，農民人均純收入中工資性收入超過家庭經營性收入，但外出農民工數量的增長速度不斷下降，且農民工外出就業工資收入的增長幅度也在下降，說明宏觀經濟走勢以及城市二、三產業結構的變化，對農民轉移就業產生了明顯影響。而農民的農業收益也遭受挑戰。一是，當前我國農業生產成本在快速上升，特別是生產性服務費用支出的年均增幅達8%～9%，這對農產品成本的上漲推動力很大，農民通過糧食生產經營增收越來越艱難。二是，國際國內農產品價格倒掛。一方面，國內主要農產品價格已高于國際市場農產品價格；另一方面，農民對現在的農產品價格還不滿意。但若再提高國內農產品的價格，意味著我國將進一步向國際市場敞開大門，形成對國內農業發展新的壓力。所以文件指出一個重大課題是“當前，我國經濟發展進入新常態，正從高速增長轉向中高速增長，如何在經濟增速放緩背景下繼續強化農業基礎地位、促進農民持續增收，是必須破解的一個重大課題。”一個重大考驗是“國內農業生產成本快速攀升，大宗農產品價格普遍高于國際市場，如何在‘雙重擠壓下創新農業支持保護政策、提高農業競爭力，是必須面對的一個重大考驗。”文件強調，富裕農民，必須充分挖掘農業內部增收潛力，開發農村二三產業增收空間，拓寬農村外部增收渠道，加大政策助農增收力度，努力在經濟發展新常態下保持城鄉居民收入差距持續縮小的勢頭。

除上述課題和考驗，我國農業生態環境難以承受當前的農業生產方式，所面臨的壓力前所未有，文件把它作為一個重大挑戰提出：“我國農業資源短缺，開發過度、污染加重，如何在資源環境硬約束下保障農產品有效供給和質量安全、提升農業可持續發展能力，是必須應對的一個重大挑戰。”我國是農業基礎比較薄弱的國家，農業還是“四化同步”的短板，農村還是全面建成小康社會的短板。文件為此把它作為一個重大問題提出：“城鄉資源要素流動加速，城鄉互動聯系增強，如何在城鎮化深入發展背景下加快新農村建設步伐、實現城鄉共同繁榮，是必須解決好的一個重大問題。”

雖然面臨諸多難題，但是，中國要強，農業必須強；中國要富，農民必須富；中國要美，農村必須美。今年中央1號文件給我們鼓足了如此巨大的信心，同時，對今后一個時期農村改革發展提出了總體要求：“努力在提高糧食生產能力上挖掘新潛力，在優化農業結構上開辟新途徑，在轉變農業發展方式上尋求新突破，在促進農民增收上獲得新成效，在建設新農村上邁出新步伐。”

記 者：2014年，糧食產量實現“十一連增”，這在中國乃至世界歷史上都是很罕見的。但是記者走到農村，不少農民卻感慨“地越種越硬、越種越薄，肥越施越多、成本越漲越高”。對此1號文件給出了農民什么樣的發展期望？

陳錫文：盡管糧食連續增產，但中國糧食政策正在被迫做出兩難選擇。如果要進一步提高糧食產能，則必須相應增加農藥和化肥的使用量。按照傳統發展模式繼續增加產能、增加投入，既對生態環境造成越來越嚴重的破壞，又對農產品的安全構成了較大影響，還不斷增加了農民生產成本，所謂：“地越種越硬、越種越薄，肥越施越多、成本越漲越高”。因此，1號文件要求，必須盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業科技創新、注重可持續的集約發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展之路。只有把過去那種主要依靠增加對土壤投入礦物質和化學投入品來增加產量的方式，真正轉到主要依靠科技進步和勞動者素質提高的軌道上來，中國的食品安全才能從農業這個源頭開始就得到切實的保障，中國的農業也才能實現可持續的發展，農民對收入持續增長的期望也才能有所保障。

記 者：文件在談到加快構建新型農業經營體系時談到，要“堅持農民家庭經營主體地位”，同時指出：“積極發展多種形式適度規模經營”。為什么強調農民家庭經營的“主體”地位，規模經營為什么是“適度”，而不是越大越好？有些人對此存有疑慮，這和加快農業現代化建設是否不相適應？

陳錫文：有些人覺得現在家庭經營規模小，農業制度效率比較低。但是中國農業的小規模經營是由人多地少的國情決定的。我國有1.9億仍在經營耕地的農戶，大量的勞動力仍然需要從事農業，在農業人口沒能大規模向二、三產業和城鎮轉移前，農業經營規模不能太大，否則就會造成大量的無業游民。土地有其獨特性，合理有序利用就可以實現永續利用，不善待土地就會出現良田的荒漠化。如果這一塊地今天給我，明天給他，農民就不會善待這一塊土地。要讓農民善待土地，激勵其生產積極性，就不能采用大鍋飯的體制，必須“堅持農民家庭經營主體地位”，讓農民種自己的地，打自己的糧。只有實行適度規模經營，才能實現既提高農業生產效益，又符合農村現階段農民家庭經營主體的發展水平和經濟社會結構特點。2014年底中央農村工作會議指出：“積極發展多種形式適度規模經營。這是農業現代化的必由之路，也是農民群眾的自覺選擇。要引導和規范土地經營權有序流轉，發展各類新型農業經營主體，堅持以糧食和農業為主，避免‘非糧化，堅決禁止耕地‘非農化。”

與之同時，要提高農業社會化服務水平，比如黑龍江和上海松江的農業規模經營，耕、種、收靠社會化服務，日常田間管理靠家庭成員，以擴大服務的規模來彌補耕地規模的不足，解決單個農戶解決不了、解決起來不經濟的問題，明顯提高了農業的效率和效益，也符合現階段大量農村勞動力在城鄉之間徘徊的現實要求，這就是非常好的中國特色農業現代化模式。公平和效益兩者兼顧，規模經營就可以逐步推進。推進農地流轉、集中、規模經營，這是必要的。隨著農村勞動力轉移、流動，一定會有一部分土地需要轉移集中和規模經營。這個度到底怎么把握？一要看勞動力轉移狀況怎樣，二要看農業技術發展水平怎么樣，三要看社會化服務跟進怎樣。

所以，加快中國特色農業現代化建設，核心和基礎是要創新農業經營體系，關鍵是要調動農民的積極性。綜合起來看，一是，穩定農村土地承包關系；二是，努力提高農戶集約經營水平；三是，大力支持發展多種形式的新型農民合作組織；四是，培育壯大龍頭企業；五是，構建農業社會化服務新機制，大力培育發展多元服務主體。

記 者：土地問題是走中國特色農業現代化無法回避的一個關鍵問題。文件提出：“分類實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。”請您重點談談農村土地征收問題。

陳錫文：文件部署的這些改革，意在通過市場化手段，進一步激發農村經濟社會發展活力。關于分類實施農村土地征收，文件要求“制定縮小征地范圍的辦法。”

為什么縮小征地范圍？習近平總書記在2013年12月召開的中央城鎮化工作會議上指出：“減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。”中國是個人多地少的國家，960萬平方公里的土地，耕地面積所占比重不到13%，耕地對我國來說極其寶貴。同樣在這一會議上習近平總書記指出：“耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量。”但中國目前的城市發展是一種“鋪大餅”的發展模式，城區不斷向周圍擴展。這種發展模式往往把最好的耕地都給占用了，因為城市周圍的耕地，一般是人類培育經營時間最長、基礎設施最好、最肥沃的土地。因此，必須實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的土地節約制度，縮小征地范圍，有些底線絕對不能逾越。一是不能把農村集體所有制改成私有制，為農村土地私有化敞開大門；二是堅持農地農用，土地尤其是耕地必須受到最嚴格的管制，不能隨隨便便改變用途；三是土地是農民的命根子，必須保護農民的土地權利。正如中央1號文件要求的“穩步推進農村土地制度改革試點。在確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，按照中央統一部署，審慎穩妥推進農村土地制度改革。”

過去在征收農民土地時，長期存在兩個問題：一是農民土地被征收后，土地所有權都轉為國有；另一個則是征收集體土地對農民的補償標準比較低，農民不滿意。如果進一步縮小了征地范圍，那就意味著有更多的農村集體土地在符合規劃和用途管制的前提下，不改變所有權就可以進入城鎮建設用地市場，這對于如何改革國家的土地管理制度、對于如何保障因城鎮化而失去農地的農民權利都將提出新的要求。城鎮中有兩種土地所有制后，政府未來不必通過改變土地所有權的方式來推進城鎮建設，而只需以監管者的身份，要求所有的土地權利人在土地利用中必須符合規劃和用途管制，這是管理制度上的深刻變化，也是世界上多數國家采取的做法。但關鍵還是如何解決土地增值以后的收益分配。1號文件根據黨的十八屆三中全會決定的要求，提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”

記 者：有專家認為，和以往中央1號文件相比，今年文件在強調水、電、路等農村基礎設施建設同時，還強調公共服務水平及文化建設，提出要創新鄉賢文化，由“物”到“人”，新農村建設邁向“看得見青山綠水、留得住鄉愁”的傳承鄉村文明新階段，內涵更為豐富。這幾年我們在鄉村建設上出現了一些問題，請您談談我們應該進行什么樣的村莊建設？

陳錫文：村莊是鄉村文明的載體，村莊建設的定位切不可與城鎮混淆，否則就可能毀滅鄉村文明。村莊，是農民在農村生產、生活的基本社會單元。農村與城鎮相比，除了在形態上的差別外，更主要的是具有功能上的區別。城鎮的功能主要是集聚人口和財富，以形成地域、區域乃至國家的經濟、政治、文化發展中心；農村的功能則主要是保障農產品供給和保護生態環境。城鄉之間的不同功能，決定了城鄉之間在建設定位上的根本區別。一段時間以來，一些地方出現了在村莊建設中盲目模仿城鎮的現象，也去追求人口的集聚和樓宇的建設。這不僅導致一些地方對村莊大拆大建，還因為這種人為模仿城鎮的村莊建設不符合農業生產、農村社會和農民生活的客觀規律，破壞了生態環境，必然會引發一系列新的社會矛盾乃至留下長期的隱患。習近平總書記在2013年12月召開的中央城鎮化工作會議上指出：“在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。”他在2014年年底召開的中央農村工作會議上進一步指出：“農村是我國傳統文明的發源地，鄉土文化的根不能斷，農村不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。”

一個村莊幾十、幾百戶農民在一起，由于人多地少，他們集聚村莊而居，相互守望，相互幫助，以村莊這樣一種方式經營農業。在這樣的國家，農業不僅需要以經濟學去解釋，而且需要以社會學去解釋，它有一個以村莊治理為中心的復雜的農村社會結構。近些年來，我國村莊數量減少很快。2012年的自然村數量已比1984年減少了36.4%，平均每年減少5.4萬多個、每天減少150個。這其中有些具有必然性，但也有些則是為了增加城鎮建設用地指標而人為造成的。中央1號文件指出“完善傳統村落名錄和開展傳統民居調查，落實傳統村落和民居保護規劃。鼓勵各地從實際出發開展美麗鄉村創建示范。有序推進村莊整治，切實防止違背農民意愿大規模撤并村莊、大拆大建。”拆農房、并村莊，把農村的集體建設用地指標置換到城鎮，看似既可以增加城鎮建設用地，又能將土地的部分增值收益返還用于村莊建設，似乎城鄉共贏，其實問題很大。一是把節約的農村集體建設用地指標置換到城鎮周邊落地，不是仍然要占用耕地嗎？習近平總書記在2013年底中央農村工作會議上指出：“這些年，工業化、城鎮化占用了大量耕地，雖說國家對耕地有占補平衡的法律規定，但占多補少、占優補劣、占近補遠、占水田補旱地等情況普遍存在，特別是花了很大代價建成的旱澇保收的高標準農田也被成片占用。耕地紅線不僅是數量上的，而且是質量上的。你在城郊占了一畝高產田，然后到山溝里平整一塊地用作占補平衡，這兩塊地能一樣嗎？質量相差甚遠，這樣的一畝地甚至二畝地不能頂一畝高產田用啊！這不是‘貍貓換太子嗎？在耕地占補平衡上玩虛的是很危險的，總有一天會出事。”二是可能留下財政金融風險。大量債務靠土地抵押融資、靠轉讓土地還本付息。有材料反映，有的地方政府和企業圈地、囤地，把今后二十年的土地都賣了。如果轉讓土地收入不可持續，就會變成空頭支票。這種寅吃卯糧、過度依賴土地財政的嚴重狀況，存在極大的財政金融風險。

因此，村莊建設必須回歸到改善農民生活條件這一本意，否則，不僅容易出偏差，還會勞民傷財、積累巨大風險。習近平總書記在2013年底中央農村工作會議上指出：“必須看到，我國幅員遼闊，人口眾多，大部分國土面積是農村，即使將來城鎮化水平到了百分之七十，還會有四五億人生活在農村。為此，要繼續推進社會主義新農村建設，為農民建設幸福家園和美麗鄉村 ”。當前農村基礎設施依然薄弱，基本公共服務的水平還比較低下，農村的人居環境還需要大力改善，農村老齡化、空心化程度比較嚴重。對此中央1號文件提出，“中國要美，農村必須美。繁榮農村，必須堅持不懈推進社會主義新農村建設。要強化規劃引領作用，加快提升農村基礎設施水平，推進城鄉基本公共服務均等化，讓農村成為農民安居樂業的美麗家園。”習近平總書記在2013年底中央農村工作會議上指出：“當前，一個很重要的任務是因地制宜搞好農村人居環境綜合治理，盡快改變農村許多地方污水亂排、垃圾亂扔、秸稈亂燒的臟亂差狀況。這件事，不管是發達地區還是欠發達地區都要搞，標準可以有高低，但最起碼要給農民一個干凈整潔的生活環境。這要遵循鄉村自身發展規律，不要大拆大建，也不要不顧經濟條件大把花錢。”只有把農村的人居環境搞好了，才能使村莊建設有起碼的基礎并逐步實現其本該追求的目標。