政府的“三張清單”

姜明安

國務院總理李克強在第八屆夏季達沃斯論壇開幕式致辭中提出政府要建立“三張清單”（權力清單、負面清單、責任清單）制度，用“清單”明確政府權責，厘清政府與市場邊界。建立政府“清單”制度是我國當下全面深化改革，特別是經濟體制改革的重要舉措。經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。 “三張清單”正是通過制度約束政府，看住、管住和用好“看得見的手”，防止政府在國家和社會治理中錯位、越位和缺位，以更好地發揮政府作用。

“三張清單”之清

政府為行使經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能，擁有廣泛的權力，包括決策權、審批權、執法權、強制權、處罰權等。僅各級政府掌握的行政審批權就有數千項之多。政府部門將大量的精力耗費在前置審批上，而事中事后監管卻沒有跟上。一方面窒息了市場的活力，另一方面政府該管的卻沒有管住，導致市場失序。只有下大力削減政府審批權和其他窒息市場活力的權力，并用“清單”將之確定，將政府權力關進“清單”的籠子里，才能營造出公平競爭的、有創造力有活力的市場環境，同時發揮好政府監管市場的作用，維護好市場的秩序。

“負面清單”宣示和明確的是“法無禁止皆可為”的法治社會原則。“負面清單”是政府將法律、法規和政策不允許市場主體進入的行業、領域和經濟活動均以一張統一清單的形式公布。除了清單上列出的禁區，其他行業、領域和經濟活動均向市場主體開放，政府不得限制。這樣，對于市場主體來說，“法無禁止皆可為”就具體明確化為“負面清單未列者均可為”。負面清單這一管理創新模式，讓市場主體明了可為和不可為的明確界限，會省去為每一市場準入而到處托人、找關系、送禮等耗費的大量的時間，并避免因時間的耽擱而失去許多可能的機會（市場的機會往往稍縱即逝）。很顯然，負面清單制度有利于看住、管住政府隨意干預市場的手，防止政府“看得見的手”任性。

“權力清單”宣示和明確的是“法無授權不可為”的法治政府原則。“權力清單”是政府將所有法律、法規授予政府和各政府部門的職權統一整理、歸納為一張清單，向社會公布，接受社會監督。凡是政府和政府部門依法可行使的權力均列在清單上，未列的權力，即法未授予的權力，政府和政府部門均不得行使，行使即構成違法，行政相對人可請求用權機關撤銷或者確認其違法或無效。這樣，對于政府來說，“法無授權不可為” 就具體明確化為“權力清單上未列者不可為”。很顯然，權力清單制度有利于推動權力公開運行、強化權力運行的制約和監督。2014年，國務院要求各中央部門公開所有審批事項，其審批權只限于公開的審批事項，不得增加或變相增加。如財政部的權力清單公開了牽頭的18項審批項目;國土資源部公開了45項審批項目，主要在企業、機關事業單位的建設用地審批與地質勘探等方面。

“責任清單”宣示和明確的是“法定職責必須為” 的法治政府原則。“責任清單”是政府將所有法律、法規賦予政府和各政府部門的職責統一整理、歸納為一張清單，向社會公布，接受社會監督。“放權”并非“放任”，“簡政”不是“減政”，簡政放權減量不減質。因此，必須以 “責任清單”明確政府宏觀調控、市場監管、社會治理、公共服務的職責。政府只有積極履責，才能建立和維護誠信經營、公平競爭的市場環境，激發企業動力，鼓勵創新創造，促進經濟發展，維護社會公平，保護生態環境。因此，各級政府和政府部門對于責任清單上列出的法定職責，必須認真履行，不履行即構成不作為，行政相對人可請求有權機關責令其履行或者確認其違法并承擔違法責任。這樣，對于政府來說，“法定職責必須為” 就具體明確化為“權力清單上所列職責必須為”。

從政府“三張清單”的上述涵義和功能、作用可知，“負面清單”、“權力清單”主要是針對政府亂作為，要求政府用權不能任性，政府不得隨意干預市場，不得行使法律沒有明確授予的權力，不得對行政相對人設定和加予非法定義務;“責任清單”則主要是針對政府不作為，要求政府依法積極履責，政府和政府部門不得在履責上互相推諉、互相扯皮，政府官員不得為官不為。有了“負面清單”，市場主體就不用再查上百部法律、上千部法規、上萬部規章和政策性文件，即知道自己不能做什么，哪些領域、哪些行業不能進入，除了不能做的都可以大膽地、理直氣壯地去做，除了不能進的領域、行業都可以大膽地、理直氣壯地進入;有了“權力清單”和“責任清單”，政府和政府部門及其工作人員就不用再查上百部法律、上千部法規、上萬部規章，就知道自己能做什么，不能做什么和應該做什么，以不越位、不缺位;有了“三張清單”，我們老百姓遇事也就不用再去查千千萬萬的法條，就知道政府哪些事無權做，哪些事應該做和必須做，它無權做的對我們做了，就是越權，它應該做和必須做的不做，甚至我們請求它做它還不做，就是失職，我們就可據此向法院告它，法院就可據此判它敗訴。

“三張清單”之間

“權力清單”與“責任清單”可以認為是“負面清單”的保障。只有“權力清單”將政府權力的范圍限定了，才能避免政府將權力之手伸向“負面清單”之外的事項，隨意擴大“負面清單”的范圍。只有“責任清單”將政府職責明確化了，才能保證政府對列入“負面清單”的事項依法予以有效規制，管住管好，對未列入“負面清單”的事項，也依法進行嚴格的事中事后監管，保障市場主體依法運作，以維護必要的市場秩序。未列入“負面清單”的事項只是法律免除市場主體進行市場準入審批，而并非法律免除這些事項接受任何行政監管。對于市場主體違法，違反和擾亂市場秩序的行為，無論屬于“負面清單”所列或未列事項，政府均應依“責任清單”所列之職責，依法予以查處，追究相應市場主體的責任。否則，整個市場將無法運作。

至于“權力清單”與“責任清單”的關系，二者更是密不可分。權力和責任是統一的，擁有多大的權力就要擔當多大的責任，肩負多大的責任才賦予多大的權力。權力（職權）是責任（職責）實現的手段。法律、法規在賦予相應政府和政府部門責任（職責）時，即同時授予其實現該責任（職責）的權力（手段）。如法律、法規賦予公安機關維持社會治安，管理消防、城市道路交通、戶籍、特種行業、易燃易爆物品等職責，即同時授予其審批、許可、監管、處罰（罰款、沒收、拘留、吊扣證照），強制查封、扣押、凍結、拍賣等相應權力。國務院之所以要求政府在公布權力清單時必須同時公布責任清單，目的有二：其一，讓行政相對人方便、快捷了解法律、法規授予了各級政府和政府部門哪些權力，賦予了它們哪些責任，從而方便他們監督政府和政府部門，隨時發現相應政府和政府部門是否行使了法律、法規未授予它們的權力，是否履行了法律、法規賦予它們應履行的責任（職責）;其二，讓行政相對人方便、快捷了解各級政府和政府部門的權力是法律、法規為保證它們履行哪些相應責任（職責）而授予的，從而方便他們監督相應政府和政府部門，隨時發現相應政府和政府部門是否背離立法目的而濫用了權力。

“責任清單”所列“責任”既可以指相對于政府職權（權力）的職責，也可指政府超越職權、濫用職權、不履行職責、違法履行職責所應承擔的法律責任，如撤銷相應行政行為、確認相應行政行為違法或無效、責令限期履行職責，賠償被侵權人損失、處分對之有過錯的公職人員等。在推行“三張清單”的實踐中，責任清單所列“責任”一般應指第一種責任，即政府和政府部門的職責，而難于包括第二種責任，即政府和政府部門違法、濫權、不作為的法律責任。

如果政府和政府部門將“權力清單”與“責任清單”混淆，在權力清單中不區分職責與職權（權力），可能導致很多弊端：政府和政府部門如果將權力視為職責，就必然濫用權力。因為權力只是履行職責的手段，應視履行職責的需要而有選擇地行使。如打擊假冒偽劣商品是工商機關的職責，為保證其履行該職責，法律、法規授予其吊證、罰款、沒收、查封、扣押等權力。但工商機關在履行打擊某一假冒偽劣商品的職責時，并不一定要同時行使上述所有這些權力。如不根據具體案情不加選擇地使用上述全部或部分權力，就是濫用職權。而職責是必須不加選擇地全部履行的。如果政府和政府部門將職責視為權力，有選擇性地履職，就必然導致相應領域的失職，構成不作為。因此，權力和責任要加以區分，要制定成兩份清單。如果合成一份清單，也應將職責和權力加以區分。此種“權力清單”一般是指將職責和權力合成一份但對職責和權力加以區分的清單。

“三張清單”之外

對于政府依法行政來說，上述“三張清單”是必要的，但卻還不是充分的。為保證政府依法行政，政府和政府部門在上述“三張清單”的基礎上還應增加一張清單：政府和政府部門行使權力履行職責的程序清單（簡稱“程序清單”或“權力運作流程清單”）。這一清單的意義不亞于前述“三張清單”。

權力和職責是靜態的，而程序是動態的，權力只有從動態上控制、制約，才能真正有效地防止其濫用、腐敗。目前的權力清單主要集中在前端信息。但真正要約束政府權力的手，把權力關在制度的籠子里，還需要向中端和后端延伸，把權力行使的過程動態公開出來，讓公共權力得到全方位的監督制約。目前的權力清單主要包含了權力名稱、權力依據和行使規則等前端信息，今后應向權力運行的后端延伸，即公開權力運作的過程。即政府行為的方式、過程和步驟，包括政府全體會議、常務會議審議、利害關系人聽證、專家論證、網上征求公眾意見等。唯有權、責和程序的整體公開，才能發揮“清單”制度對公權力有效的監督制約作用。

程序對權力的制約對于保障依法行政，建設法治政府是非常重要的。例如，權力清單確定城管有對攤販的罰款權而沒有拘留權，只能制約城管不拘留攤販而不能制約它對攤販亂罰款，如果有程序清單確定其罰款必須履行說明理由、依據、出示證據、聽取申辯等程序，較大數額罰款還必須履行聽證的程序，就可以在很大程度上制約其亂罰款、濫罰款。因此，各級政府和政府部門在制作了負面清單、權力清單和責任清單之后，還應制作一份權力運作程序清單，將大量單行法律、法規分散規定的相應政府和政府部門行使行政決策、行政立法、行政審批、行政許可、行政強制、行政處罰等權力的程序整理、歸納成一張統一的清單，以方便政府和政府部門遵循，也方便行政相對人監督。這樣，“權力運作程序清單”就在 “法無授權不可為”與“法定職責必須為”的要求的基礎上對政府提出進一步要求：“法定職權職責依法為”（即依法定方式和法定程序為）。

（作者：北京大學憲法與行政法研究中心主任、教授）

責任編輯：杜梅萍