當代中國城市基層治理的新范式

丁云 么瑩瑩

改革開放30多年以來，我國大中型城市基本上形成了以街道辦事處和居委會體制（簡稱街居制）為基礎的城市社會管理體制。協(xié)商民主理念引入城市基層治理，在拓展基層民主渠道的同時，更能讓社區(qū)的行動主體自由、自愿、平等地組織起來，實現(xiàn)政黨組織、基層政府、社區(qū)單位、社團組織和社區(qū)居民之間的理性合作，通過公共平臺參與社區(qū)公共事務的協(xié)商和討論，以達成社區(qū)行動主體廣泛接受的共識，從而實現(xiàn)城市基層從管理到治理的轉(zhuǎn)變。

協(xié)商民主與治理緊密相聯(lián)

要理解城市基層治理，首先要理解治理。治理理論在20世紀80年代興起于西方一些國家，由“地方治理”到“公司治理”發(fā)展為“公共治理”，現(xiàn)已成為全球政府治國轉(zhuǎn)型的普遍趨勢。治理是各種公共的或私人的機構(gòu)和個人管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理概念強調(diào)的是多元主體、多向權(quán)力、協(xié)調(diào)互動、資源共享。也就是說，治理意味著通過政府與公民之間的自覺、自愿的持續(xù)互動以實現(xiàn)公共利益最大化。黨的十八屆三中全會公報9次提到“治理”，全會通過的《決定》則有24次出現(xiàn)“治理”一詞。從“管理”到“治理”，一字之差凸現(xiàn)了黨執(zhí)政理念的升華、治國方略的轉(zhuǎn)型，將對中國未來發(fā)展產(chǎn)生重大影響 。現(xiàn)代國家治理亦是一種民主治理，城市基層治理是國家治理體系的重要組成部分。

協(xié)商民主理論興起于20世紀80年代的美國，在21世紀初為我國學術(shù)界所廣泛關(guān)注。協(xié)商民主已經(jīng)成為我國社會主義民主的重要形式。協(xié)商民主追求一種善治的民主模式，主張作為民主政治之主體的公民，自由、平等、理性地參與到影響自己的公共決策的討論中去，通過討論逐漸實現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)換，最終達成共識，解決問題。它是一種多元主體共同參與的治理型民主，與治理理念具有密切的關(guān)聯(lián)。

2006年2月，中國共產(chǎn)黨通過的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)力和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”黨的十八大報告強調(diào)社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，并作出健全社會主義協(xié)商民主制度的戰(zhàn)略部署。這對于堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主具有重要意義。十八屆三中全會提出把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全面深化改革的總目標，提出要“加快形成科學有效的治理體制，發(fā)展基層民主，開展形式多樣的基層民主協(xié)商，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”。

這些論述為我國基層民主及城市基層治理的發(fā)展指明了方向。在新的歷史條件下，協(xié)商民主被賦予更為廣泛的內(nèi)涵，它把有序參與、平等議事、凝聚共識、民主監(jiān)督、科學決策、協(xié)調(diào)各方、和諧發(fā)展融為一體，具有更大的包容性和有效性。協(xié)商民主落實到城市基層治理中，可以充分利用既有政治資源，拓寬民主參與渠道，吸納各方意見和建議，集中各方智慧和力量，使基層黨委和政府的決策更加科學合理，形成強大社會合力。

協(xié)商民主是完善城市基層治理的現(xiàn)實要求

當前，市場化、城市化和現(xiàn)代化進程加速推進，城市基層治理日益復雜與艱難。城市基層治理不能僅僅停留在以制度規(guī)范和科學規(guī)劃為特征的管理上，而是應該積極開發(fā)、利用各種治理資源，實現(xiàn)政黨組織、基層政府、社團組織、社區(qū)單位以及社區(qū)居民之間的理性合作，以構(gòu)建和諧的社區(qū)共同體。協(xié)商民主是完善基層治理的必然要求。

首先，協(xié)商民主是滿足社區(qū)主體多元需求和共同利益的需要。在城市基層，存在各種各樣的多元利益。但是，多元利益的存在也是以共同利益為前提的，對共同利益的需要和不斷交換利益的要求是有效治理社區(qū)共同體的必要條件。從某種意義上講，利益主體越是多元化，共同利益的需要越是迫切，對解決共同利益和多元利益的機制安排的需求也越發(fā)強烈。因為，社區(qū)共同體中的利益多元化日益明顯，越需要共同體的約束，越需要在遵守共同體的游戲規(guī)則下，通過理性參與和互動、博弈，形成共同利益的均衡點。比如，環(huán)境美化、小區(qū)停車、鄰里關(guān)系、文化場所等利益指向，都離不開社區(qū)共同體的參與、溝通和交流。

其次，協(xié)商民主能化解當前城市基層治理的內(nèi)在矛盾。現(xiàn)階段，城市基層治理同農(nóng)村基層治理具有相似的同構(gòu)性，即都具有濃厚的權(quán)力“三元混合結(jié)構(gòu)”：政黨組織、政府和社區(qū)自治組織三者的權(quán)力相互交織在一起。三者共存有客觀性，也符合我國政治生活需要。但問題是，它們之間缺乏有效的互動：公共管理者在自上而下的“壓力型政府體制”中，事無巨細地承擔著管理的任務，但是，在公共資源的供給、開發(fā)與利用日益規(guī)范化以及城市社區(qū)認同和集體行動極其有限的條件下，它既缺乏強有力的管理手段，又缺乏社區(qū)民眾的積極支持。而另一端則是社區(qū)居民的需求在既定的政治框架下，不僅難以滿足，而且無法行之有效地表達。在這種情況下，治理的真空也就隨之出現(xiàn)，社會矛盾一觸即發(fā)。顯然，解決這種問題，在社會日益多元化的今天，沿用增強政府控制能力，實行直接管理的傳統(tǒng)方法，是難以奏效的。那么，什么方法能化解這種內(nèi)在矛盾呢？即是協(xié)商民主。通過協(xié)商民主的模式，可以充分調(diào)動社區(qū)的各類行為主體，以對話與協(xié)商為平臺，理性交流和溝通，以求達成共識，從而取得治理的有效性。

第三，協(xié)商民主在城市基層治理中的有效運作有賴于公共參與的擴展與深入。長期以來，城市基層治理的格局非常復雜，基層區(qū)域被復雜的單位體制所分割。在單位制的社會中，一個居民區(qū)內(nèi)，絕大部分人都把生活交往的重心放在為其提供各種社會資源的單位，社區(qū)公共參與因此變得非常稀少，公共交往領(lǐng)域也非常狹隘，致使城市居民區(qū)成了一個“陌生人社會”。當然，這并不是說在城市基層沒有人參與社區(qū)事務了。客觀而言，當前城市基層的公共參與在歷史的基礎上繼續(xù)發(fā)生了角色及公共意識的變化。經(jīng)常、高效地參與公共事務的人多是社區(qū)精英，比如掌握各種政治、行政權(quán)力的領(lǐng)導干部，擁有其他各類優(yōu)勢社會資源的成功人士，他們的參與直接影響著基層治理的績效。而普通的社區(qū)居民，其公共參與則受客觀條件的制約相對不足。即使有參與，也多是儀式性、表面化的，沒有深入到治理的深層問題。而協(xié)商民主則往往強調(diào)參與的平等、理性、廣度和深度。因此，無論是從治理還是從協(xié)商民主的角度來看，都要求公共參與能得以擴展與深入。既要有精英階層的參與，也要有普通居民的參與;既要包含與社區(qū)聯(lián)系比較多的群體，比如社區(qū)黨員，社區(qū)成員，樓棟負責人，中老年婦女及一些弱勢群體，也要包含年輕的職業(yè)群體;既要參與到基層治理中的簡單、容易解決的問題，也要深度參與到基層治理的核心問題，比如社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，利益分配等等。

“問政”機制是協(xié)商民主城市治理的有效實踐

協(xié)商民主作為中國社會主義政治文明建設的新理念，正在經(jīng)歷從理論到實踐的轉(zhuǎn)換。北京市朝陽區(qū)麥子店街道在社區(qū)治理中全面推行“問政”機制，有力推進了協(xié)商民主在基層的實踐和發(fā)展，為城市基層治理提供了一個協(xié)商對話、利益訴求、矛盾化解和公共服務的新范式，對構(gòu)建和諧社區(qū)建設具有十分重要的現(xiàn)實意義。

朝陽區(qū)麥子店街道地處東三環(huán)和東四環(huán)之間，轄域面積6.5平方公里。下轄朝陽公園社區(qū)、農(nóng)展南里、霞光里、棗營北里、棗營里共5個社區(qū)，有常住居民5萬人，其中外籍居民7000多人，街道成立于1992年。2011年以來，街道積極推進社會管理創(chuàng)新和社區(qū)治理探索，逐步建立了“問政于民”的新機制。“問政于民”簡稱“問政”。“政”指眾人之事，公共事務。問政指的是咨詢和協(xié)商公共事務。其中，問政的主體是政府，問政的對象是人民群眾。“問政于民”即向人民群眾咨詢問題，同人民群眾協(xié)商公共事務。問政分為問需、問計、問責三部分。問政的基礎是問需，即在街道“初選協(xié)商會”收集民需，解決“辦什么”的問題;問政的核心是問計，即在獲取真實、客觀的民需基礎上，政府需要主動回到人民群眾中去，與人民群眾協(xié)商“怎么辦”;問政的關(guān)鍵是問責，即引入群眾監(jiān)督機制，在每年的問政座談會上，針對前一年實事工程辦理情況，由議事代表進行評議打分，公開透明是將問責落到實處的基本條件。這一機制的建立，表明城市基層政府已經(jīng)開始由傳統(tǒng)的“權(quán)威型治理”模式向“商議合作型治理”的模式轉(zhuǎn)變，開辟了一條新的基層協(xié)商民主的渠道，對構(gòu)建和諧社區(qū)建設和民主治理新平臺具有十分重要的現(xiàn)實意義。

構(gòu)建協(xié)商對話平臺是實現(xiàn)基層民主治理與和諧社區(qū)建設的內(nèi)在保證。在問政過程中，協(xié)商對話在社區(qū)和街道兩個層面展開。在社區(qū)層面，有社區(qū)議事會。在街道層面，有“初選協(xié)商會”和“問政座談會”。這些開放的、吸納廣泛社會主體和力量參與協(xié)商對話的平臺，對于利益問題的解決和治理提供了一種多方參與的機制，對多元利益沖突的化解提供了一種新的渠道，是實現(xiàn)民主治理建設和諧社區(qū)的內(nèi)生保證。一是多元化對話協(xié)商。“初選協(xié)商會”由三部分人組成：由社區(qū)議事會推選的議政代表;由街道邀請的社會專業(yè)人士，包括政府委辦局的人士，也包括在“問需”過程當中提交過建議案的住在本地區(qū)的外籍人員;辦事處的領(lǐng)導班子及科室負責人，其中還包括律師。社區(qū)議事會的參加人員有居民常務代表、社會單位代表、物業(yè)代表、業(yè)務會代表。其中也包括社區(qū)黨代表和社區(qū)工作者，還有社區(qū)根據(jù)議事內(nèi)容所涉及的相關(guān)專業(yè)內(nèi)容聘請的社會專業(yè)部門組成的議事會。二是多領(lǐng)域?qū)υ拝f(xié)商。凡涉及群眾切身利益，諸如勞動就業(yè)、房屋拆遷、社會保障、環(huán)境保護、居民消費、土地征用等，都可以通過協(xié)商的形式，讓所有利益主體參與討論，通過不同意見的交流和協(xié)商達成共識，最大限度地實現(xiàn)公共利益。三是多渠道對話協(xié)商。采取面對面交流、信訪接待、上門聽取意見、召開協(xié)調(diào)會等形式，及時解決涉及群眾切身利益的問題，讓社會群體中各種不同意見和要求，在理性對話中得到系統(tǒng)、綜合的反映，達成一定的共識，使公共決策最大限度地平衡各方利益，促進和諧發(fā)展。

構(gòu)建利益訴求平臺是實現(xiàn)基層民主治理與和諧社區(qū)建設的外在要求。在當前利益格局多元化的時代，要實現(xiàn)建設和諧社會的偉大目標，努力構(gòu)建一個程序規(guī)范、科學公正、廣泛參與的多元利益訴求機制和平臺至關(guān)重要。“問政于民”帶給群眾一個合法正當?shù)耐緩胶头绞絹肀磉_自身需求和意見，實現(xiàn)和維護自身利益。一是直接了解訴求。“問政于民”使街道和社區(qū)干部做到身體走進社區(qū)、思想走進群眾、工作走進實際，主動問需于民、問計于民、問政于民。這一平臺使廣大群眾的利益訴求直接反映到街道決策層，避免渠道長、環(huán)節(jié)多導致的利益訴求失真、失效或遺失。二是形成收集訴求的合力。問政過程中的“初選協(xié)商會”和“問政座談會”能夠充分發(fā)揮各級人民代表、政協(xié)委員、黨代表和各民主黨派在反映社情民意中的作用，并廣泛宣傳動員各類社團組織和個人志愿者支持、幫助群眾表達他們的利益訴求，給他們以必要的政策、人力、物力鼓勵與支持，從而形成協(xié)助群眾利益訴求工作的網(wǎng)絡。三是有效解決訴求。“問政于民”不僅在收集社情民意方面及時全面，更能直接快速地轉(zhuǎn)化到訴求解決程序，這得益于“問政于民”不僅是收集訴求的平臺，也是解決訴求的平臺。因此，越來越多的居民樂于通過“問政”解決訴求。

構(gòu)建公共服務平臺是實現(xiàn)基層民主治理與和諧社區(qū)建設的目標所向。問政于民機制堅持在群眾身邊解決群眾的事，充分發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，4年多的實踐取得了顯著成效，得到了群眾的認可和贊揚。一是服務資源全面。在社會轉(zhuǎn)型背景下，單靠社區(qū)、街道或政府某個部門的力量往往無法滿足千差萬別的公共服務需求。麥子店街道充分整合就業(yè)、社保、民政、公安、司法、人口、衛(wèi)生、文化等部門的社會管理職能和服務資源，構(gòu)建起社區(qū)綜合管理和公共服務平臺，從多層面、多渠道、多角度為社區(qū)廣大居民群眾提供公共服務保障。二是服務力量專業(yè)。問政過程中集合了較為專業(yè)的力量，為專業(yè)化服務奠定了基礎。另外，“問政于民”機制充分動員各種專業(yè)力量，強化社團的自覺服務意識，培育引導各種專業(yè)化公益性組織，動員志愿者力量，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)服務。按照“數(shù)據(jù)向上集中，服務向下延伸”的建設目標，建立完整高效的與社區(qū)民生工作、社會保障公共服務各項業(yè)務工作相適應的信息系統(tǒng)，利用信息化技術(shù)手段廣泛開展民生工作、社會保障等公共服務。三是服務內(nèi)容和形式多樣。在送政策知識到社區(qū)方面，充分利用與群眾面對面交流的機會，通過作講座、上黨課、組織廣場主題活動等，宣傳市、區(qū)黨代會精神和決策部署，開展政策解讀、答疑解惑和法律咨詢。在服務基層組織建設方面，按照創(chuàng)先爭優(yōu)的要求，主動幫助基層抓好班子、隊伍、陣地和制度建設，主動為基層黨組織在改進工作方式、增強服務功能、加強自身建設、擴大工作覆蓋面等方面建言獻策，幫助基層理清思路、明確目標，不斷提升基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和帶領(lǐng)群眾科學發(fā)展的能力水平。

城市基層從“管理”到“治理”模式的改變，客觀上要求公民有序而廣泛地參與，實行協(xié)商民主。協(xié)商民主落實到城市基層，以化解利益沖突，減少矛盾，實現(xiàn)廣泛的民主與集中相統(tǒng)一，最大程度地調(diào)動社區(qū)居民和其他各類主體參與的熱情和積極性，使基層治理既講求效率，又充滿活力。

（作者單位：北京工業(yè)大學馬克思主義學院）

責任編輯：譚 ? 丁