治理現代化研究要準確把握歷史定位

胡仙芝

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出全面深化改革的總目標，要“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。2014年2月17日，習近平總書記又在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上專門對這個主題發表重要講話作了進一步的闡述和強調。“治理現代化”成為全國上下貫徹落實十八屆三中全會精神的主要關鍵詞之一，國家和政府治理現代化的研究也成為當前學界的一個研究熱點。在此背景下，筆者認為，研究國家和政府治理現代化應該與我國社會主義發展的歷史階段相結合，要與中國特色社會主義的國情和發展道路相結合，與實現中國夢的復興道路相結合，概而言之，也就是要在把握好歷史定位的前提下做好國家和政府治理現代化問題的研究。

推進國家和政府治理現代化，要找準社會主義發展歷史定位

習近平總書記指出，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。在某種意義上也就是說，國家政府治理體系，離不開所處的特定的歷史階段。具體到我國的實際情況，要結合我國社會主義初級階段的實際，要找到準確的中國特色社會主義的歷史定位和發展方向。這是由以下四點決定的：

經濟基礎決定生產建筑的基本規律要求我們適應歷史階段的客觀現實。馬克思主義哲學基本原理告訴我們，“物質決定意識，經濟基礎決定上層建筑”。第一句話是說，世界是物質的，物質是運動的，運動是有規律的。意識是物質世界的發展產物、是人腦的生命運動機能，意識的內容來自物質世界，物質決定意識。人能夠把握事物的本質和運動規律、自覺地改造物質世界，意識對物質有能動作用。第二句話是說，經濟基礎是由一定發展階段的生產力所決定的占統治地位的生產關系的總和，是該社會的經濟結構、經濟制度。上層建筑是建立在一定的經濟基礎之上的各種制度、設施和意識形態的總和。上層建筑是一個復雜龐大的系統。它包括政治上層建筑和思想上層建筑。在經濟基礎和上層建筑的相互關系中，首先是經濟基礎決定上層建筑。上層建筑是經濟基礎的反映，當然，作為上層建筑的制度和設施，一經建立，又會反過來影響意識形態。一種新的政治上層建筑的出現，會產生新的政治、法律制度，并進一步影響相應的思想觀點，強烈地影響其他各種意識形態。這個基本的原理告訴我們，國家治理體系作為上層建筑的基本范疇，需要有發達的現代生產力和經濟制度體系作為支撐，為此，我們還需要大力發展和建設社會主義市場經濟，發展生產力，夯實經濟基礎，同時以經濟發展作為拉力，全面進行政治及行政體制改革、社會、文化、生態文明關鍵領域的改革，從“現代化”的更高層次上達到經濟基礎和上層建筑的互相均衡。

世界社會主義發展的過程與規律要求我們不能超越歷史階段。如果片面地、單向地理解生產力決定生產關系的理論，那么國際社會主義運動的實踐情況很難解釋。因為歷史證明，巴黎公社失敗，說明發達資本主義國家沒有率先邁入社會主義；相反，十月革命，當時相對落后的封建落后國家卻取得了社會主義革命成果。社會主義在蘇聯和東歐獲得了發展，但多年的生產力和生產關系的緊張關系下，斯大林模式遭受到資本主義市場經濟的巨大挑戰，加上意識形態和政治上的風波影響，20世紀80年代末到90年代初，最先在波蘭，后來擴展到東德、捷克斯洛伐克、匈牙利、保加利亞、羅馬尼亞等前華沙條約組織國家，都出現了政治動蕩和政治革命，并最終導致了蘇聯解體。1989年，東歐各個社會主義國家的政治經濟制度發生根本性改變，斯大林模式的社會主義制度最終演變為西方歐美資本主義制度。社會主義發展的經驗和教訓告訴我們，社會主義初級階段下必須大力發展經濟、大力發展生產力，社會主義生產關系也需要在不斷的改革和調適中尋找發展的路徑和軌跡，社會主義計劃經濟——社會主義商品經濟——社會主義市場經濟，只有探索與現代化生產力相適應的生產關系，尋求生產力與生產關系以及上層建筑之間的穩態平衡，社會主義現代化事業才能不斷地得以平穩推進。

中國社會主義現代化建設的經驗教訓告訴我們不能超越歷史階段。中國共產黨建黨已經有了九十多年，社會主義新中國的建設也有了六十五年的歷史，回顧過去，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體帶領全黨全國各族人民完成了新民主主義革命，進行了社會主義改造，確立了社會主義基本制度，成功實現了中國歷史上最深刻最偉大的社會變革，為當代中國一切發展進步奠定了根本政治前提和制度基礎。以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體帶領全黨全國各族人民深刻總結我國社會主義建設正反兩方面經驗，借鑒世界社會主義歷史經驗，作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策，深刻揭示社會主義本質，確立社會主義初級階段基本路線，明確提出走自己的路、建設中國特色社會主義，科學回答了建設中國特色社會主義的一系列基本問題，成功開創了中國特色社會主義道路。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體帶領全黨全國各族人民堅持黨的基本理論、基本路線，在國內外形勢十分復雜、世界社會主義出現嚴重曲折的嚴峻考驗面前捍衛了中國特色社會主義，依據新的實踐確立了黨的基本綱領、基本經驗，確立了社會主義市場經濟體制的改革目標和基本框架，確立了社會主義初級階段的基本經濟制度和分配制度，開創全面改革開放新局面，推進黨的建設新的偉大工程，成功把中國特色社會主義推向21世紀。胡錦濤、習近平在新的歷史階段，根據發展的實際問題和特點，提出了科學發展觀，提出了“中國夢”的宏偉目標，提出了中國特色社會主義的發展目標及其改革方向。在取得成功和輝煌成就的同時，我們也經歷了嚴重曲折，積累了寶貴的經驗和教訓：如革命道路選擇中的摸索和犧牲，大躍進中出現的經濟生產力生產關系脫離實際，“文革”中意識形態民主化超越整個歷史階段等，這些都為中國特色社會主義道路提供了寶貴經驗、理論準備、物質基礎，讓我們更加明白，準確的歷史階段、明確的歷史定位對于社會主義現代化事業，意義重大。

未來發展的新趨勢要求我們必須推進國家和政府治理現代化。經濟基礎和上層建筑的關系告訴我們，上層建筑對經濟基礎有著重要的反向推動作用。要適應當前現代生產力的發展，要適應經濟全球化、信息化、科技化等特征和發展需求，生產關系、上層建筑乃至國家和政治治理體系，也需要進行現代化的變革和改造。我國今天的國家治理體系，是在歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。我們必須清醒地認識到我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，深刻地認識到全面建設小康社會和社會主義建設的方向和目標，全面推進經濟政治社會管理體制改革，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

中國特色社會主義初級階段與“治理現代化”的內涵及邏輯關系

正視社會主義初級階段，需要認真分析其理論內涵和實際特點，有針對性地分析國家和政府治理現代化的理論意義，并梳理兩者之間內在的邏輯聯系。

社會主義初級階段是我國治理現代化的發展基點。社會主義初級階段不是泛指任何國家進入社會主義都會經歷的起始階段，而是特指我國生產力落后、商品經濟不發達條件下建設社會主義必然要經歷的特定階段，即從1956年社會主義改造基本完成到21世紀中葉社會主義現代化基本實現的整個歷史階段。社會主義初級階段的論斷包括兩層涵義：一是我國已經進入社會主義社會，我們必須堅持而不能離開社會主義；二是我國的社會主義社會正處于并將長期處于初級階段，我們必須正視而不能超越這個初級階段。該階段的基本任務有：擺脫不發達狀態，基本實現社會主義現代化；由農業人口占很大比重轉變為非農業人口占多數；由自然經濟、半自然經濟占很大比重轉變為經濟市場化程度較高；由文盲半文盲人口占很大比重轉變為科技教育文化比較發達；由貧困人口占很大比重轉變為全國人民比較富裕；由地區經濟文化很不平衡，通過有先有后的發展逐步縮小差距；通過改革和探索，建立和完善比較成熟的充滿活力的社會主義市場經濟體制，社會主義民主政治體制和其他方面體制；廣大人民牢固樹立中國特色社會主義的共同理想，自強不息，銳意進取，艱苦奮斗，勤儉建國，在建設物質文明的同時努力建設精神文明；逐步縮小同世界先進水平的差距，在社會主義基礎上實現中華民族偉大復興。

中華民族復興夢是社會主義中國中長期的發展目標。2012年11月29日，中共中央總書記習近平在參觀國家博物館“復興之路”展覽時，第一次闡釋了“中國夢”的概念。他說：“……實現中華民族偉大復興，就是中華民族近代以來最偉大的夢想。”他稱，到中國共產黨成立100年時全面建成小康社會的目標一定能實現，到新中國成立100年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的目標一定能實現，中華民族偉大復興的夢想一定能實現。黨的第十八次全國代表大會后，“中國夢”成為了我黨重要指導思想和重要執政理念。“中國夢”的核心目標也可以概括為“兩個一百年”的目標，也就是：到2021年中國共產黨成立100周年時，全面建成小康社會；到2049年中華人民共和國成立100周年時，逐步并最終順利實現中華民族的偉大復興，具體表現是國家富強、民族振興、人民幸福。習近平總書記講到，“實現中國夢的途徑”是走中國特色的社會主義道路、堅持中國特色社會主義理論體系、弘揚民族精神、凝聚中國力量，實施手段是政治、經濟、文化、社會、生態文明五位一體建設。

堅持“中國夢”的引領，致力于政府治理現代化。黨的十八屆三中全會《決定》進一步通過，“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這個表述清晰地表明了黨中央對于我國社會主義道路的頂層設計，也是實現中國夢的現實路徑安排。基于社會主義初級階段的現實，從實際出發，實事求是，逐步完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。這是堅持和發展中國特色社會主義的必然要求，也是實現社會主義現代化的應有之義。實現中國夢，必須把我們的國家和政府引領到治理現代化的道路上來。這是因為：第一，實現中國夢的兩個百年目標，政府使命責無旁貸；第二，實現中國夢必須堅持中國特色道路和政府治理現代化方向；第三，實現中國夢必須弘揚中國精神，必須培育公共行政精神；第四，實現中國夢必須凝聚中國力量，改造政府治理動力；第五，實現中國夢必須維護公平正義，必須建設公平政府；第六，中國夢歸根到底是人民夢，政府職能必須適應性地發生轉變；第七，建設美麗中國是中國夢的重要內容，更是中國政府的責任；第八，中國夢是和平、發展、合作、共贏的夢，這都需要國家和政府治理在國際外交方面作出積極貢獻。

從社會主義初級階段實際出發，積極研究“國家與政府治理現代化”

“國家治理體系和治理能力現代化”是擺在我們黨和人民面前的一個現實課題。筆者認為，有必要在把握好我國當前社會主義初級階段的歷史定位前提下，對以下問題做深入和切實的研究。

一要研究治理理念的現代化問題。存在決定意識，但意識往往對行為起著決定性的引導作用，尤其是核心的價值觀體系往往對于未來的行為有著決定性的先導作用。為此，一定要加強核心價值體系的建設，研究治理理念的現代化問題。目前，我們的思想意識形態非常多元，甚至有些混亂，有滯后、落后的一面，也有激進、超前、不切實際的一面，如效率和公平，集體和個人，奉獻和索取，民主和權威等，各種價值觀差異很大，在政府治理和國家治理方面都需要有個“度”的拿捏和平衡。我們需要研究治理理念的現代化問題，對落后的僵化的封建社會的價值觀進行揚棄，對于過于超前的思想意識要拉回來；對于效率和公平，既要承認差異性，又要克服絕對平均主義，按能力貢獻分配；對于集體和個人，既要尊重保障個人權益，又要處理好公和私的關系；對于奉獻和索取，要責權利相統一，付出回報成正比，也要加強監督約束；對于民主和權能，既要充分尊重民主，又要尊重集中和權威，不搞極端民主化和民粹，不搞西方式民主。在思想工作和宣傳工作方面，要加以改進，區分黨員干部和社會民眾的思想價值觀的不同要求，使政府治理的理念更加符合人性，符合需求，符合文化，符合國情，符合現代化的要求和方向。

二要研究治理主體的現代化問題。馬克思曾經說過，人是一切社會關系的總和，國家治理離不開治理的主客體關系。因此，必須要研究治理主體問題。現代治理體系下，政府、政黨、公共團體等各種組織，立法、司法、執法等各成體系，決策、執行、監督等權能體系，以及治理過程和環節中存在的“治理”的結構（主客體）體系、功能體系、內容體系、運行體系和目標回應體系等等，都有著自己的組織、構成、功能以及現代化的標準。治理主體的現代化必然會帶來治理能力的現代化，因此，研究治理能力現代化的一個關鍵核心就是治理主體的現代化問題。

三要研究治理客體的現代化問題。在現代治理中，主客體是一對相對均衡的相互關系，為此，治理客體的特點、規律的研究在治理體系和能力現代化的過程中同樣重要。國家和政府的治理通過國家的經濟發展情況、社會發展情況、文化發展情況、人民發展情況等體現出來，而經濟社會發展本身具有時代性的特點和客觀的歷史規律。要加強治理體系和能力的現代化，要充分地研究和尊重這些現代化規律，只有各方面的工作都做好了，長久地保障社會長治久安，持續地保持經濟健康發展，繁榮社會文化環境，老百姓才能安居樂業，才能實現富強、民主、文明、美麗的中國夢！

四要研究治理目標和對象現代化問題。只有明確了國家和政府治理是為了誰，依靠誰？才能明確改革讓誰受益的問題。我黨提出的科學發展觀首要就是以人為本，也就是要服務人民，解決全部中國人的民生和發展問題。這就明確了，在我國，發展仍是解決所有問題的關鍵。經濟總量是一方面，發展質量同樣重要。我國在維護大多數人的發展權的同時，要保持底線思維，關注廣大弱勢群體，提升短板，為更多的弱勢群體雪中送炭。要重視和解決好社會發展中的突出問題，要重視與人民切身利益相關的問題，要為最大多數的人民謀利益、謀福祉。

五要研究治理手段的現代化問題。科技的發展是現代化的第一特征，那么在信息化的時代研究治理體系和治理能力，治理手段的現代化是難以回避的話題。治理手段的現代化要求我們繼續以政府改革為切入點，完善行政體制機制和制度建設，帶動國家治理現代化和實現善治。在具體手段上，我們要梳理和分析傳統手段和現代社會需求之間的脫節問題，要正式學習和嘗試各種更加符合現代國家和社會所需要的各種新手段。針對我國的實際情況，要更加深入地分析行政、法律等強制手段的適用范圍和局限性，要學習使用協商、對話等非暴力強制手段，使我們的國家在治理能力方面得到更大的提高。

六要研究治理現代化的動力問題。改革難免會遭遇到阻力，其順利推進需要有一定的動力機制。國家治理現代化的動力歸根結底是人民的利益問題，而動力機制就是全面的改革。李克強總理說過，要繼續保持國家經濟的持續發展，在于全面深化改革，要進一步釋放改革紅利。治理現代化的動力來自于改革能夠給國家和人民帶來福祉，能夠實現國家長治久安和經濟社會可持續發展的最終目標。在治理現代化的動力機制問題上，習近平提到了利益綜合問題，“全面深化改革是立足國家整體利益、根本利益、長遠利益進行部署的，要注意避免合意則取、不合意則舍的傾向，破除妨礙改革發展的那些思維定勢。”只有把利益問題協調好，安排好，把國家利益、人民利益、根本利益和長遠利益作為優先的利益得到保障，并且在各種利益之間實現合理均衡，改革才能順利推行，治理體系和治理能力現代化的目標才能順利達成。

七要研究治理現代化的過程問題。中國是一個大國，不同地區之間發展很不平衡，治理環境和治理任務也很不一樣。因此，從中央到地方，各個層級的治理手段方式要有所區別。為此，我們要研究改革的步驟、階段以及目標之間的前后關系問題，公共政策設計中，要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關系、系統政策鏈條與某一政策環節的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系，既不能以局部代替整體、又不能以整體代替局部，既不能以靈活性損害原則性、又不能以原則性束縛靈活性。習總書記強調，改革是循序漸進的工作，要注意分類指導分步實施。這就意味著，我們的改革既要敢于突破，又要一步一個腳印、穩扎穩打向前走，確保實現既定的目標與任務。

（作者：國家行政學院研究員、中國行政體制改革研究會研究部主任）

責任編輯：金蕾蕾