提升烏蒙山片區扶貧開發金融服務工作實效的路徑選擇——以昭通市大關縣為例

何易瞵 陳 俊

（人行大關支行，云南 昭通 657000）

一、大關縣基本情況

大關縣屬國家烏蒙片區連片開發重點區域，縣域面積1692平方千米，轄9個鄉鎮78個行政村。截至2014年末，全縣總人口近28.78萬（其中，農業人口22.89萬），實現地區生產總值24.75億元，人均生產總值8600元；全縣農村建檔立卡貧困人口有12.59萬人，占全縣農業人口的55%，扶貧攻堅任務十分繁重。

二、大關金融扶貧工作開展情況及取得的成效

（一）整體推動，確保金融扶貧務求實效

按照區域開發與精準扶貧相結合思路，進一步發揮金融扶貧的積極作用，人行大關支行推出了“面、點、線”扶貧工作方式助力烏蒙片區攻堅扶貧，取得了較好效果。今年1月29日，央視新聞聯播播出的云南“區域開發與精準扶貧”專題報道中，以大關縣扶貧工作為例作了相關報道。“面”：就是選定區域開發為面，加大信貸資金投入。通過金融杠桿撬動龍頭企業，的發展壯大，以龍頭企業和產業“造血”式扶貧模式鞏固扶貧效果。“點”：就是選出扶貧對象為點，金融觸角直達基層。在確定區域開發扶貧項目后，優先選擇農民專業合作社、農村信用體系建設工作中被評定為信用戶的農戶，作為精準扶貧對象。“線”：就是以金融扶貧為線，貫穿于面點之中。不斷創新金融產品在昭通市率先開展農村集體經濟“紅色股份”工作、農村土地承包經營權抵押貸款試點、“助保貸”等業務。2013年和2014年，全縣實現農業總產值8.6和9.2億元，分別比上年增長14.24%和6.40%；農村常住居民人均可支配收入4228和4860元，分別比上年增長18.20%和14.95%；全縣貧困人口比上年末減少4.28和1.48萬人，分別下降26.29%和12.33%。

（二）“三信”帶動，營造金融扶貧良好環境

人行大關支行以“三信”創建為抓手，為金融扶貧工作營造了良好的環境。在全縣創下了工作覆蓋面100%和農戶建檔面100%的雙百成績。截至2015年6月末，大關縣信用農戶、信用村、信用鄉鎮占比分別已達到62.21%、57.69%、66.67%，“三信”創建工作提前兩年完成云南省目標任務。

（三）示范拉動，探索金融扶貧實踐路徑

今年初以來，人行大關支行提出了“以創建‘金融扶貧示范試點’作為新階段推進精準扶貧戰略的工作思路”，得到了人行昆明中支、昭通中支和縣委政府的積極肯定與全力支持。5月下旬，縣人民政府正式印發了《大關縣金融扶貧示范試點方案》予以執行；6月下旬，縣委、政府在示范點玉碗鎮隆重召開了啟動暨動員大會。自示范工作啟動以來，在各方的共同努力下，突出呈現四個特點的創新工作機制，扎實、有力推進創建出成效。

1.政策優惠新。一是人民銀行對農村信用社年度信貸規模給予適當調劑，昭通中支專項下達支農再貸款1000萬元，并配額信貸規模；二是實行貸款降息優惠。縣農村信用社承諾，對精準扶貧農戶貸款降息13%以上，以有效降低農戶生產融資成本；三是全縣政策扶貧貼息貸款向示范點傾斜，重點支持、重點推進。

2.工作機制新。一是建立臺賬工作機制，跟蹤服務。梳理確定扶貧對象，建立“名單式”管理模式；二是建立督查督辦工作機制，跟進工作開展。各參與建設方須按月向縣委、政府和人民銀行報告當月金融扶貧工作進展情況，“示范試點工作領導組”不定期組織現場檢查，總結提高，跟進落實，形成督查督辦工作機制。

3.金融產品新。農村信用社推出了“期限靈活精準降息”專項扶貧貸款品牌。同時，各涉農金融機構在“惠農卡”的授信規模、額度上承諾向示范點傾斜，以提高信貸扶貧的針對性，實效開展特色信貸扶貧。

4.服務方式新。成立由銀行青年業務骨干和鄉、村、社干部組成的金融知識宣教機構，依托宣教隊的集中宣講與鄉、村、社干部日常宣傳的結合。

三、存在的問題與經濟學分析

（一）問題的外在表現

1.金融機構對農村金融工作未建立長期目標，局限于短期利潤，沒有深度參與到培育的環節，一定程度上導致了金融扶貧資源沒有有效利用。

配置挖機、推土機、農用重型鏵犁、旋耕機、裝載機、平地機、大型路拌機、振動壓路機、三輪壓路機、膠輪壓路機、自卸汽車、灑水車。

2.金融機構內部對金融扶貧工作缺乏必要激勵機制。受限于貧困地區的客觀因素，與績效掛鉤的工資制度可能會傷害到銀行員工對金融扶貧工作的積極性。

3.金融服務覆蓋偏低，鄉鎮一級只有信用社在提供傳統的存、放、匯服務，不利于競爭性農村金融市場的形成，不利于為貧困戶提供更優質的金融服務。

4.扶貧貸款的政策性與其商業化經營的矛盾，金融機構盈利性和社會責任的矛盾沒有得到有效調和。

5.農村金融體系不完善、制度不健全，金融服務和創新意識不強。沒有專門服務于農村農業融資的擔保機構，農戶資產不能有效轉化為流動性；涉農保險產品種類少，農村、農業與農民缺少保險償付的金融保障機制，抵御風險能力弱。

（二）金融扶貧制約因素

1.生產要素長期缺乏導致金融扶貧短期內難以見效。一是公共基礎設施落后，基本公共服務不足。二是良田稀缺，經濟效益較差。三是勞動力生產率低下。許多外出務工者只能從事傳統的苦力型工種，報酬低；在家務農者缺乏成體系的科學種植的專業知識。四是資金短缺。農戶貸款難、貸款貴問題非常突出。五是產業發展滯后。生產要素長期缺乏導致投入產出比偏低，金融扶貧難度大、耗時長、風險較高，短期內難以見到立竿見影的效果。

2.金融扶貧尚未深入人心。大部分農戶從沒有在信用社辦理過業務，有資金需求的都是向親朋好友臨時借款，容易形成“三角債”，經濟情況較差的家庭往往是較大的風險點；由于還款和要賬的不確定性，相關家庭都會面臨流動性風險。貧困片區群眾信用意識淡薄，金融知識、法律法規普及力度不夠，逃廢銀行債務情況時有發生，加劇金融機構對涉農貸款風險的控制。

4.農村專業合作社的建設沒有取得預期效果，農民的資產、勞動力不能有效集中，規模效應沒有得到體現。“以社帶戶，以企帶村”的扶貧方式還未廣泛見成效。單戶農戶在經營、土地流轉、擔保、貸款上都沒有優勢；同時，過度分散的資源增加了金融機構的經營成本和風險，一定程度上導致惜貸。農戶之間家庭經濟狀況差異較大，若不有效建立農民專業合作社，則差異可能會越來越大，最后導致富者愈富、貧者愈貧的馬太效應。

四、政策建議

圖1 較佳的金融扶貧示意圖

較佳的金融扶貧流程如圖所示，但目前農村產權制度沒有有效建立起來，農村不動產還只是流動性非常低的廉價資產，基本沒有充當生產的資本；政府和金融市場協調機制沒有有效運行；地方政府對經濟發展的規劃，特別是對扶貧的規劃仍缺乏可持續性；地方經濟發展和金融市場發展還沒有實現雙贏；政府和市場的邊界需要重構。以下將從兩個方面嘗試提出政策建議。

（一）金融系統自我完善、自我更新

1.推進小額扶貧信貸走專營化道路。支持現有涉農金融機構在鄉鎮一級增設營業網點，支持開辦村鎮銀行、小額貸款公司等新型金融機構，完善競爭機制，倒逼金融機構對現有工作機制進行改革，做好金融扶貧工作。鼓勵涉農國有商業銀行創新管理模式，合理增加基層授權授信，壓縮管理層級。加強對扶貧金融機構的監管。涉農金融機構的各級管理層對貧困地區的涉農金融機構管理和考核以不片面的追求利潤為目標。

2.探索創新農村擔保機制。建立多元化農村擔保體系，以風險分擔形式代替農村信用社稅收優惠，建立政府性農業擔保機構；嘗試將產業化龍頭企業、專業協會等關聯利益主體作為聯保共同體，建立互助性擔保組織；以村為單位，整合扶貧辦的互助社資金及部分財政補貼資金作為信貸擔保基金，發揮放大效應。創新擔保抵押方式，開辦農業資源承包經營權類抵押貸款等。

3.加快推進農村金融產品和業務創新。涉農銀行業金融機構應在鞏固完善傳統信貸產品和業務的基礎上，依照現行相關法律規定，探索擴大申請貸款可用于擔保的財產范圍，探索貸款風險分擔的各類方式，因地制宜，與時俱進，不斷創新和突破。逐步增加扶貧貸款貼息資金，合理確定扶貧貸款貼息額度，建立風險補償資金，引導金融機構從信貸規模、授信審批等方面給予扶貧貼息貸款優先支持。同時，保險公司可針對涉農龍頭企業和已具規模的專業合作社提供創新型的保險產品，降低農業生產的風險，促進農業生產的轉型。

4.繼續加強金融知識普及。進一步改變農民一些根深蒂固的錯誤觀念，將現代化金融理念深入培植到農村發展和農業生產之中，幫助農戶建立現代融資理念、拓寬融資渠道；鼓勵農戶積極參與到建檔立卡和信用體系創建工作中，促使農戶主動探索、實踐新的生產方式，創新生產關系，促進生產力發展。

5.積極協調解決融資難題。銀行看重貸款的可回收性；貧困戶短期內更看重貸款的可獲得性，長期內更看重利率。制定相關農村信貸政策時，一定要協調好銀行與農戶的貸款目標。一是加快推進土地承包經營權、宅基地和農宅確權頒證工作，解決信貸抵押不足的矛盾，增加信貸可獲得性。二是督促金融機構改善服務方式，用活用足涉農貼息貸款政策，有效降低貸款成本，為貧困群眾提供長期金融支持。三是配合好有關部門，爭取政府財政資金貼息，為貧困戶精準提供貸款支持。

（二）改善外部環境，為金融扶貧提供保障

1.配合好相關部門引進先進農業技術，培育一批特色、新型產業，加大對農村專業合作社的支持力度。可借鑒一些省近年來推出的農民專業合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的農村新型合作模式，由供銷合作社解決農業生產中的市場問題，由農民專業合作社解決農業產業的發展問題，由信用合作社解決農業生產中的資金問題。以集中的專業運作代替農戶的分散經營，減少經營成本，降低生產風險，加深農業的資產化和金融化，促進傳統農業向農業工業轉型，把勞動力重新吸引到土地上來。

2.不斷完善精準扶貧措施，使政策規定能落地生根。堅持金融扶貧與財政扶貧有機結合，緊扣“重在聯、貴在為、深在制”要領，堅持扶真貧、真扶貧，不斷拓展內涵和層次，實現由“大水漫灌”到“精準滴灌”的實質性轉變。一是確保對象精準，解決好扶持誰的問題。抓住真實識別貧困、規范建檔立卡、實施動態管理、推行掛圖作業四個關鍵環節，避免普惠政策代替特惠政策、區域政策代替到戶政策的現象，提高扶貧效果。二是確保內容精準，解決好扶什么的問題。堅持因地制宜、因戶施策，具體分析致貧原因，突出抓好基礎設施建設、富民產業培育、社會事業發展、易地搬遷、金融支持等扶貧措施。

3.推動財政與銀行良性互動，完善正向激勵政策。一是建立金融扶貧的正向激勵機制。鼓勵和支持縣域金融機構將新增可貸資金留在當地使用，督促涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵等政策的落實，引導更多信貸資金和社會資金投向貧困片區。二是建立健全風險補償機制。設立扶貧貸款風險補償基金，健全風險補償機制，有效分擔貧困地區金融風險，提升金融機構發放扶貧貸款的主動性。試行“動產抵押+不動產抵押”信貸產品組合模式，拓展貧困村農戶貸款途徑，實現貧困村互助資金、金融機構、農戶多方共贏。三是充分發揮財政資金杠桿作用。將分散在扶貧、農業、水務、交通、國土、電力、住建等部門涉農財政資金整合為資本金，吸引企業資金、社會資金、民營資本，設立貧困地區產業發展基金，通過商業化運營和政策性引導，發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，帶動社會資金、金融資本、銀行信貸投入扶貧開發，支持貧困地區發展特色產業。

4.引進農業保險產品，完善風險對沖機制。一是引導和鼓勵有能力的保險公司進入農業保險市場。鼓勵商業保險通過產品創新提供農業保險產品，從而使農業保險市場更加繁榮。二是使農業保險的有效需求水平得以提高。政府首先要積極宣傳專業保險，提高農民的風險意識；農業保險一部分保費可以由政府以補貼形式予以繳付，從而提高農民參保的積極性。

5.進一步完善農村社會保障體系。一是社會保險制度要進一步完善，促進農民最低生活保障的實現。二是針對沒有勞動能力的農民等群體，不適宜發放扶貧貸款，對他們主要進行財政扶貧，通過財政援助來解決生計問題。三是重點解決農村地區的教育和醫療問題。