政府投資行為的結構主義分析及其對制度邏輯的啟示

孫 放

政府投資是一個宏觀經濟問題。它同其他任何宏觀性問題一樣，無疑地包含微觀性的各要素。其關系縱橫交錯、千頭萬緒，利益錯綜復雜。面對如此復雜的宏觀問題，能夠充分認識和理清問題本身已非易事，那么要為其作針對性的法律研究甚至制度設計談何容易。人類以及人類社會的各種行為都是由過程和環節構成的。過程內部和環節之間必然存在著局部之間相近或相異、關聯或無關的現象。由于相近或關聯而聚集，由于相異或無關而分隔，這些就是結構化構成的因素。通過探尋行為過程中的結構性因素和結構構造，對于政府投資行為則能形成系統的認識，從而才能對政府投資行為這一研究對象進行法律抽象，也為對其進行法律規范奠定基礎。

一、政府投資行為的結構與層次：宏觀、中觀與微觀

政府投資行為從其涉獵的層面和要達到的預期目的及所影響的領域來看，毫無疑問的是宏觀經濟問題。但是，任何一個經濟行為，無論其規模大小，都不可能按照某種設定的機制自動來完成。客觀實際是，人類社會的經濟活動都是由人的意志和作用決定的。在此，人的因素將成為宏觀經濟行為的微觀基礎。政府投資行為更不能自外于此。政府行為中有效地利用和發揮人的創造性，調動人的積極因素，是決定政府投資總體效益的重要因素。由此，我們可以將政府投資行為劃分為宏觀和微觀兩個層面。政府投資行為與整體經濟環境的相互影響、相互作用、相互制約的關系將完全反映在宏觀層面。在這一層面分析與探究中，對個人因素的分析與探究似乎很少；而微觀層面則完全體現出個人的主觀因素在政府投資行為中的能動作用（盡管這種能動作用可能是積極的也可能是消極的）。但是個人的作用并不能直接作用到投資過程。而是體現在眾多的個人服務其所在的政府機構或者部門，通過其所在的機構或部門所擔負的職責來實現其在政府投資中的作用。鑒于此，筆者提出中觀層面的概念。將參與政府投資行為的各機構及經營性組織的運作流程及其在各個環節上的相關職能行為等包含其中。本文將用層次性的組織框架分析，力圖系統地展現政府投資行為過程中包含的所有環節。在全面探析的前提下，找尋出最合理的邏輯結構。

（一）政府投資的宏觀構成

1.內生要素。政府投資行為在宏觀層面主要是投資決策的問題，即“哪些該投，哪些不該投，投多少，投資的收益”等問題。政府投資既是一種投資行為，又是一種經濟行為。政府投資行為與所有的經濟行為一樣，從其行為的發端到其行為的終結，自始至終都圍繞著任何投資行為都不能回避的幾個要素進行，如投資方向、投資范圍、投資規模、投資收益等，筆者將其稱為投資的內生要素。

首先，政府投資的方向是政府確定投資的目標，這是政府投資的關鍵。尤其在資本資源相對有限的情況下，政府投資因受資本（金）限制不可能想投哪就投哪，必須確立明確的投資目標，是投民生社會事業項目還是投基礎設施建設，是投經營性項目還是投公共性項目。當政府投資面對諸多方向時，必須有所選擇和取舍。在確定投資方向時，不僅要確保其符合客觀實際，符合出資人的利益，還要保證政府投資的基點是實現出資人的利益最大化。

其次，政府投資的范圍主要是限制和界定哪些項目該投，哪些項目不該投。對政府投資而言，投資范圍必須明確，否則將會引發重復建設等問題。筆者認為，政府投資范圍的選擇應符合公共物品的基本特征，政府投資也是彌補市場失衡的重要舉措。現階段，政府投資的范圍應集中考慮調整市場或彌補市場失靈的領域。但是市場的差異性、市場的突變性以及信息不對稱性等造成了政府投資在一定范圍內的多變性和不確定性。因此要求政府在確定投資范圍時必須明確標準和依據。

再次，政府投資的規模是指政府投資的格局、形式，包括投資計劃、投資程式和投資規制等。政府要對具體投資項目的投資規模進行詳細的規制。政府投資必須適度，量力而行，不能“求大、求洋、求全”。在保持投資理性的前提下確定投資規模，達到政府投資的穩健與高效。

最后，政府投資的收益是指政府投資的目的，政府投資的目的不僅應考慮社會效益，更要考慮出資人的利益。政府的每一項投資其目的都應實現預期的經濟效益。

當對政府投資的內生性要素有了較清晰的認識，將各個內生性要素并行考量后，筆者認為，政府投資方向起決定作用，它引導政府投資的范圍和投資規模的確定。投資收益是政府投資內生要素中最基本的要素，它反作用于政府投資方向、范圍及規模的確定，決定著政府投資的目標，且該要素能夠最終保障出資人的受益權。投資收益對內生要素的其他三要素的抉擇和確定提供基礎。投資收益逆向決定著投資方向、投資范圍和投資規模。因此，在政府投資內生要素中，首要明確的是投資收益，這是符合政府投資的公共利益預期目的的。

2.外生要素。任何投資活動在獲取收益的同時，都會有意或無意造成對外部世界的影響，即外部性。政府投資不可避免會對外部經濟環境產生各種各樣的影響。我們將其稱為政府投資的外生要素。筆者認為這些外生要素主要包括國家安全、社會效益、發展戰略、生態環境、市場健康等。

實際上，從法律的角度看，我們更關注負外部性的發生。由投資的負外部性產生的成本，稱之為外部成本。通常意義而言，在有法律規定的方面，根據法律所規定的懲罰或者賠償機制，這種外部成本將轉化為投資行為本身的成本從而使出資人蒙受損失。因此，出資人在其投資決策階段必然會盡其所能充分考慮各種潛在負外部性可能造成的成本。無論是私營部門的投資還是政府投資，在這一點上都是相同的。這是由投資的本性所決定的。但是，在法律沒有相關規定或者不能有效執行時，外部成本不會被強制成為投資本身的成本，而可以向外轉嫁。大部分轉嫁的對象是社會。對于私營部門來說，因為可轉嫁而忽略這一部分成本，這是符合其效益最大化的邏輯的。但是對于政府投資來說，最終可轉嫁的外部成本的承擔者依然是真正意義上的出資人自身。因此，無論法律是否有規定，對于政府投資實質上都不存在可以轉嫁的外部成本。這意味著，在決策階段應盡可能全面考慮所有潛在的外生要素及其可能產生的外部成本，從而保障投資收益的合理性，這才是政府投資的邏輯之所在。

（二）政府投資行為的中觀構成

政府投資行為過程在中觀層面主要涉及的是參與政府投資行為的各行政部門、經營組織或相關企業（以下統稱“機構”）及其運行流程。在政府投資行為流程中，如何運用和實施各自的職能，使之充分體現出各參與機構在運行流程各環節中各盡其職、各負其責，需通過申請立項、評價和估算、審查、批準、實施和后評價等各環節來實現。在各環節中，分別存在著發起機構、評估機構、審批機構、審批參與機構、主實施機構、實施參與機構、實施監督機構和后評價機構等不同類型與職能的機構。

通過對中國審計署近十年的“審計結果公告”分析研究發現，政府投資中觀構成中各機構、組織存在的違規行為可謂種類繁多。如發起機構存在重復申報①中國審計署：《2006年第3 號（總第15 號）：“西部地區退牧還草項目審計調查結果”、“河南等16 個省農村公路改造和通達工程項目實施情況審計調查結果” （二○○六年五月十七日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／1934936.html，訪問日期：2014年2月6日。湖南省審計廳：《2009年度湖南審計工作報告》，網址：http：／ ／news.rednet.cn／c／2010／07／30／2023107.htm，訪問日期：2014年2月12日。、多（高）列概算②中國審計署：《2010年第3 號： 西氣東輸二線工程西段跟蹤審計結果（二○一○年二月十二日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150，訪問日期：2014年10月3日。、套取建設資金③中國審計署：《2007年第2 號：34 個高等級公路項目建設管理及投資效益情況的審計結果（二○○七年三月二十六日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.vn／n1057／1282／1809837.html，訪問日期：2014年2月30日。、違規委托監理④中國審計署：《2009年第10 號：金沙江溪洛渡水電站工程審計結果（二○○九年七月二十日公告）》，網址：http：／ ／www.gov.cn／zwgk／2009-07／20／content_1369800.htm，訪問日期：2014年10月3日。、最終無法實現投資收益目標⑤中國審計署：《2008年第2 號：18 個省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果（二○○八年二月二十七日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／1332245.html，訪問日期：2014年2月23日。或者向關聯方讓利⑥中國審計署：《2010年第16 號：中國華電集團公司2008年度財務收支審計結果（二○一○年六月十三日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2521077.html，訪問日期：2014年2月23日。等問題。審批機構存在滯撥資金、計劃下達緩慢⑦中國審計署：《2006年第3 號（總第15 號）：河南等16 個省農村公路改造和通達工程項目實施情況審計調查結果（二○○六年五月十七日公告）》，網址：http：／ ／www. audit. gov. cn／n1057／n1072／n1282／1934936. html，訪問日期：2014年2月6日。等問題。實施機構存在不執行招投標制度⑧中國審計署：《2011年第6 號：10 省區市部分機場建設情況審計調查結果（二○一一年二月十四日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2647672. html，訪問日期：2014年2月20日；中國審計署：《2010年第4 號：“金沙江向家壩水電站工程跟蹤審計結果”金沙江向家壩水電站工程跟蹤審計結果（二O 一O年二月十二日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2388048. html，訪問日期：2014年10月7日。、違規分（轉）包⑨中國審計署：《2010年第3 號：“西氣東輸二線工程西段跟蹤審計結果” 西氣東輸二線工程西段跟蹤審計結果（二O 一O年二月十二日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150，訪問日期：2014年10月3日。、多結算工程款⑩中國審計署：《2010年第2 號：京滬高速鐵路建設項目跟蹤審計結果（二〇一〇年二月十二日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2388036.html，訪問日期：2014年10月7日。、挪用工程資金?中國審計署：《2006年第3 號（總第15 號）：“西部地區退牧還草項目審計調查結果”、“河南等16 個省農村公路改造和通達工程項目實施情況審計調查結果” （二○○六年五月十七日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／1934936.html，訪問日期：2014年2月6日。湖南省審計廳：《2009年度湖南審計工作報告》，網址：http：／ ／news.rednet.cn／c／2010／07／30／2023107.htm，訪問日期：2014年2月12日。、擅自改變資金用途①湖南省審計廳：《2009年度湖南審計工作報告》，網址：http：／ ／news.rednet.cn／c／2010／07／30／2023107.htm，訪問日期：2014年2月12日。、施工質量惡劣②中國審計署：《2009年第7 號：“554 座病險水庫除險加固工程審計調查結果”》（2009年06月17日），網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2302146.html，訪問日期：2014年10月2日。中國審計署：《2008年第2 號：18 個省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果（二○○八年二月二十七日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／1332245.html，訪問日期：2014年2月23日。、拖延工期③中國審計署：《2006年第1 號（總第13 號）（下）：部分水利建設資金和水利項目審計結果等五個審計結果》（二○○六年三月二十九日公告），網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1057／n1072／n1282／26011.html，訪問日期：2013年12月23日；中國審計署：2010年第16 號：中國華電集團公司2008年度財務收支審計結果（二○一○年六月十三日公告），網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2521077.html，訪問日期：2013年12月23日。等問題。而且各機構之間還存在著發起機構不經審批機構審批④中國審計署：2010年第16 號：中國華電集團公司2008年度財務收支審計結果（二○一○年六月十三日公告），網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2521077.html，訪問日期：2013年12月23日。或不經評估機構評估⑤中國審計署：《2011年第6 號：10 省區市部分機場建設情況審計調查結果（二○一一年二月十四日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2647672.html，訪問日期：2014年2月20日。，實施機構不經審批機構審批⑥中國審計署：《2010年第14 號：中國南方航空集團公司2008年度財務收支審計結果（二○一○年六月十三日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2520996.html，訪問日期：2013年12月23日；中國審計署：《2010年第18 號：華潤（集團）有限公司2008年度財務收支審計結果（二○一○年六月十三日公告）》，網址：http：／ ／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2521093.html，訪問日期：2013年12月23日。等問題。

上列各政府機構在投資流程中表現出如此違規的行為，究其原因是各個機構、組織作為個體的“經濟人”特性使然，即基于自身利益的動機而實施不恰當行為。關于“經濟人”這一點我們將在下文“微觀層面”部分詳細闡述。但是，如果以“中觀”的視野和視角，我們可以從行為背后發現其更深層次的原因。政府投資中觀流程上的每個階段內包含了許多參與機構，每個機構之間的權力安排也呈現出一種對結構的需要，實際上，政府投資行為流程中的每個階段、每個步驟乃至每個環節都存在結構的關聯性，這是一種制度安排。從政府投資行為的中觀流程來看，從申請立項、評估、審批、實施到終結評價的全過程，正是體現了中觀層面這種次序性結構，也是政府投資行為本能在實際操作中的自然反應。這完全符合政府投資行為自然契合的內在邏輯。當這一流程系統借用了行政權力體系，每個過程環節之間的運行邏輯和機構之間的權力安排進一步呈現出對結構化與流程化的需要。但是，如果參與政府投資行為的各機構，沒有完全、準確發揮本職職能達到契合投資行為的真正需要，或者僅從形式上滿足了投資“中觀”流程的運行需要，那么中觀所依托的權力系統則更傾向于利用這種結構性作為帷幕進行濫權性操作。

政府投資的中觀層面各機構的職能安排本身即構成一種對制度的需要，目的不僅在于保證投資職能的運行，更為根本地是要保證投資職能在環環相扣的制衡中得以行使，從而為政府投資提供低成本的運行保障機制。前面提到的在政府投資實踐中，這種結構安排任意被跳躍、忽略、漠視。這不僅僅是因為制度自身存在疏漏或不夠嚴密。也說明在中觀視野下，每個階段內的過程環節不夠彼此契合與制約，也不符合投資規律要求。

實際上，介于較為抽象的宏觀層面和微觀層面之間的“中觀層面”是最具有現實性和可操作性的流程與機構的安排，中觀的設計與運行規范關系到投資決策的落實與個人的參與，它是連接“理想”與“現實”的有機體。因此，理想的中觀流程的結構性應該是既能夠保證宏觀決策的思想和價值判斷有效地進入中觀層面，并在流程中和機構之間得到有力的貫徹；又能夠保證這種貫徹可以深入到微觀的個人，并且還要遵循投資運行邏輯的要求，而這不啻為對制度設計者的最高考驗。

（三）政府投資行為的微觀構成

如果說微觀分析是一種“細胞分析”，那么仔細審視政府投資的過程，其立項、評估、審批、實施、監督、驗收、審計，各個階段，無一處不是由人來執行和完成的。人通過其所供職的機構服務于政府投資行為。政府投資的微觀結構是一系列人與政府投資行為的互動關系構成。

“我們在對待或討論人的問題的時候不得不采用‘帶有人之特點’的方法”。①［英］F.A.哈耶克：《個人主義與經濟秩序》，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯書店2003年版，第98 頁。在此我們借鑒經濟學的“經濟人”的概念來描述有關人的特質。個人作為政府投資行為中的經濟人，在實施個人行為時不可避免地帶有個人的利益訴求。有的可能直接表現為經濟利益訴求，有的可能表現為榮譽性或政治性的利益訴求。我們也不難發現政府投資從其過程到結果無處不打上了“經濟人”特質的印記。從個人角度而言，政府投資的巨大資本與權力來源極易激發個人在政治、經濟、榮譽等各方面的利益訴求。面對政府投資所帶來的誘惑與機會，個人隨時都可能因其“經濟人”的特性，基于自身的利益訴求作出權衡與抉擇。這種權衡與抉擇的結果是個人有動機對政府投資發揮積極或消極的能動作用，也有動機對政府投資行為進行不當的干預與影響。因此，政府投資的微觀結構，是由一系列個人——基于其自身“經濟人”的訴求與政府投資行為發生的各種互動關系。筆者研究發現，其中包括個人被動接受要求、個人主動施加影響、個體間協同產生影響以及個體間拮抗施加影響②參見孫放：《政府投資中的個人行為特征實證分析》，《財貿研究》2012年第3 期。等幾種關系。

此外，在政府投資行為中，個人不僅是自身的“經濟人”，他也是其供職機構的“經濟人”，不可避免地為其機構的利益服務。前文所述的各參與政府投資機構的諸多行為，本質上都是其“機構經濟人”的特性使然。因此，在政府投資的微觀結構中，還存在一部分個人基于其“機構經濟人”的屬性，為了機構的不當利益訴求而與政府投資發生互動的關系。

圖1 政府投資的三觀層次結構

圖1 對上述三重結構作了形象的描述。從由宏觀、中觀至微觀，展現的是政府投資所要達成的社會效益、價值訴求等，是由上而下地向內部因素直至人的因素傳遞的路徑；由微觀、中觀至宏觀，則反映了人的因素存在自下而上地影響政府投資行為的可能。可以說，微觀的個人期望一旦存在，必然與宏觀的訴求產生沖突。這是因為前者不是后者的子集，前者的存在必然是對后者資源的侵占。每一個政府投資過程都是在這種由上而下與自下而上的沖突中被決策、實施和完成的。作出這樣的判斷意味著認定沖突的存在是必然的。尤其當考慮到人的“經濟理性”時，對這種沖突也就不難理解了。

二、發現三觀層次與結構的制度意義

通過前文探討，我們已經對政府投資行為過程所涉及的內外部因素及牽涉的眾多關系作了梳理，有必要進一步作層次性和結構性的分析歸納。其一，宏觀層面。政府投資宏觀決策層面的內生要素主要包括：投資方向、投資范圍、投資規模、投資收益四個方面。雖然我們是人為地將影響決策的因素劃分為內生要素和外生要素，但是從政府投資的公共性目標來看，外生要素應該有被內部化的要求。這種內部化將以影響成本規模的方式作用到每一個內生要素上，使其發生量的或質的改變。其二，中觀層面。中觀層面構成政府投資流程的要素包括了那些參與到政府投資中來的機構及其運作過程。中觀層面的結構性特征明顯：運行呈現流程性，流程有明顯的階段劃分，階段內部又有對各參與機構進行層次安排的需要。其三，微觀層面。如果恰如政府投資所要求或者所期望，構成微觀層面的一個一個為之服務的個人，是不會將個人的利益訴求摻雜到其工作中的純粹的個人。我們不否認這樣的個人在政府投資中廣泛存在。但是，如果我們承認每個個人都有自己的利益訴求，那么，我們就無法否認存在個人利益訴求向政府投資內部化的愿望。微觀層面的形成基于三重因素：個人的利益訴求、政府投資對個人利益的影響和個人的權衡與計算。個人之間在微觀層面上也存在相互影響的關系，或協同或拮抗，這為規范個人在政府投資中的行為提供了可資利用的機制。

我們已經對研究對象的結構輪廓和內部的結構要點有了一個清晰的認識。這就為進一步探討在每個結構要點上所發生的法律問題提供了事實及理論依據，也為在結構輪廓中所運行的法律關系分析提供了基礎。

首先，如果從政府投資過程本身出發，可以發現宏觀層面、中觀層面、微觀層面的所有要素有外部和內部之分。如圖2 所示，我們在分析宏觀構成的時候已經列舉了那些被認為是宏觀層面外生要素的因素（如國家安全、社會效益、發展戰略、生態環境、市場健康），這些外生要素對于政府投資本身而言，恰恰是其外部的要素，而且屬于宏觀外部要素；同時，個人基于自身的利益訴求而試圖施加于政府投資行為也作為政府投資的外部要素，但它屬于微觀外部要素。除此之外就構成了政府投資本身的內部要素（圖2 虛線之內）。作為一種經濟行為，政府投資應當天然的具有排除外部要素（包括宏觀和微觀）進入其過程內部的傾向。這符合其盡可能降低成本以提高收益的目的要求。其中，微觀外部要素是當然要被排除在政府投資之外的。但是，從政府投資的公共性目標來看，宏觀外部要素應該有被內部化的要求。這種內部化將以影響成本規模的方式作用到每一個內部要素上，使其發生量的或質的改變。然而當政府投資面對宏觀外部要素的時候，這種天然傾向將使其面臨一種困境：如果由于忽視宏觀外部要素或者對其考慮不充分、不全面而導致對宏觀外部要素造成損害，反而需要政府增加投資成本以進行補償和挽救。由此，如何將宏觀外部要素實現決策內部化是政府投資法律制度的著眼點。

圖2 政府投資行為的三觀構成之總結

（請注意：虛線之內表示政府投資本身及其所包含的全部內部要素）

其次，在政府投資內部，形成了宏觀、中觀與微觀的三層結構。每個層面又包含其自有的結構邏輯或者對結構安排的某種需要。投資的決策和決策中所蘊含的價值取向形成于宏觀層面，然后通過中觀的機構和流程被貫徹和執行，并向微觀的個人滲透。微觀的每個個人以自己的工作推動著中觀的運行，確保宏觀目標的實現。

最后，我們認識到在現有經濟環境下，國家作為國有財產權利的主體，不時有來自于其他權利主體對其造成的侵害，在投資規模和范圍上受到侵害的可能性往往不是主要的問題。真正的侵害往往來自政府投資過程本身，來自制度結構的不合理以及由此造成內部的浪費與侵蝕。這才是政府投資法律問題的著眼點所在。

三、政府投資制度邏輯及制度轉型

亦如我們所知，結構的存在意味著邏輯，而且邏輯不僅存在于結構內部，表現為結構構造的理性，邏輯更存在于結構之間，表現為互為因果、相互作用的機理。由此，透過結構把握實質的最終目的是實現邏輯的提取。在洞悉政府投資行為的結構與邏輯之后，法律制度的研究和實踐的重心就落在探索對抗性的邏輯上。通過這種邏輯的對抗，政府投資法律制度才能實現其所追求的價值目標。這里制度的邏輯不僅將對抗于結構之間的邏輯，為結構的趨于合理帶來壓力，而且制度的邏輯還將對抗于結構內部的邏輯，為結構構造的合理性提供框架支撐。由此，我們可以將“制度的邏輯分為內生性制度邏輯與外生性制度邏輯”①田聯進：《現代高等教育內生性制度邏輯比較研究》，《江蘇高教》2012年第6 期，第23 頁。，前者的產生用來對抗內部條件或內部力量及其相關因素，后者的激發用來對抗外界條件或外部力量。

（一）政府投資行為的內生性制度邏輯

1.決策行為的制度邏輯

在政府投資決策中，充分考慮宏觀內部要素是關乎政府投資的經濟、社會成本問題。但如何控制成本、成本如何計算卻并不應該是制度要回答的問題，這恰恰是政府自己應考慮的問題。制度本身并不是取代政府做決定，而應是通過制度來激勵政府做出符合經濟或社會效益的決策。政府投資法律制度的邏輯就在于，不能夠直截了當地規范政府哪些該投，哪些不該投，投資規模如何等，而應通過將宏觀外部要素進行制度性內化，從而逆向強制政府在投資決策時必須考慮到市場健康、文化宗教等宏觀外部要素，然后由政府權衡決策出投資方向、投資規模、成本核算、投資收益等。在此，制度應著力在如何掌控政府、激勵政府進行自我控制，而不是“替代”政府進行投資決策。也就是說，通過制度強迫政府時刻保持投資決策的理性，并不是直接地“提供”投資理性。

在政府投資決策中，外部要素相較于內部要素恰恰容易被有意或無意地忽略，對此應加快政府投資行為的外部要素的制度內化進程。目前，公眾可以參評的政府投資外部要素，主要限于環境影響因素。中國《規劃環境影響評價條例》（國務院令第559 號）第十三條第一款規定：“規劃編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的專項規劃，應當在規劃草案報送審批前，采取調查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見。”而除此以外的其他外部要素，如文化宗教、社會效益、發展戰略、生態環境、市場健康等尚未進入立法程序。因此，對于政府投資規劃時的諸多宏觀外部要素，應將其選取的方法、選取的標準、論證程序、對選取結果的評價等納入立法程序討論審議，而且不能由政府代行此立法權。立法通過的宏觀外部要素，應作為政府投資的“憲法”，由政府據此再制定具體投資計劃，并嚴格遵守和執行。在選取外部要素作為主要決策內容加以強制性規范的同時，法律制度還應對那些忽視外部要素并造成社會損害的投資行為②例如，自1996年開始，國家已投入了7 億多元資金對三峽庫區文物進行搶救性發掘。但是由于時間所限，規劃搶挖面積僅占文物面積總量的8%。——參見張偉：《搶救性發掘三峽文物側記》，《今日中國》2003年第7 期，第35 頁。進行追責，并將決策責任落實到政府機構和直接責任人，在此可借鑒德國對公共投資責任制度采取的精神處罰和個人經濟處罰并罰的方式。③楊飛虎：《公共投資腐敗治理的國際經驗和借鑒》，《經濟社會體制比較》，2010年第4 期，第97 頁。由此，不僅可以克服政府投資制度涵蓋范圍不周全、制定者信息不對稱等制度性局限，而且能夠迫使政府投資回歸它所被寄予的理性，保證政府投資實現其所被期望的利益訴求。

2.執行行為的制度邏輯

政府投資行為的實施機構與政府相關行政部門在行政權力的行使上往往基本重合。實際上，政府投資行為的執行機構，一般是嫁接在行政權力系統上。這是一種直接的借用關系。雖說都是行政權力系統，這兩種系統卻存在“氣質”上的差異。政府投資行為本質上要求實施投資管理的機構應與相關行政部門形成權力制衡。但是目前中國行政權力系統非常注重各行政部門間的協調一致性。由此，在一個注重協調與配合的系統上運行一個需要對抗與制衡的政府投資運行系統，兩者內在的沖突亦在所難免。這種沖突對日益增大的政府投資數額及規模造成的沖擊或影響會越來越明顯、越來越嚴重。例如在政府投資的招標投標階段，各執行機構存在通過各種方式規避公開招標，分拆采購，操縱招投標，模糊招標清單，簽訂補充協議進行結算以及濫用行政權力實行地方保護、行業壟斷等；又如，在政府投資各類合同的訂立與履行階段，各政府機構存在先執行再訂合同，簽訂“開口合同”或者為了簽訂補充合同，故意違背招標文件的實質性內容、不（少）簽合同必備條款等問題。

因此，對于政府投資的中觀執行層面而言，其制度邏輯在于避免政府投資的體制性消耗，實現政府部門間合作與監督的制度化，使政府投資的各個環節、各個機構真正實現制衡。在此，制度應著力打破中觀層面的政府投資執行“規程和工序”流于形式的問題，彌補中觀層面的契約性約束機制和執行責任機制的缺失，從而使政府投資回歸它所被期望的應然狀態。

（二）政府投資行為的外生性制度邏輯

對政府投資而言，其外生性制度邏輯主要面對的是宏觀外部要素和微觀外部要素（具體指微觀層面的個體利益訴求）所共同構成的外部要素（如圖2 虛線以外）。外生性制度邏輯就是要通過對這些外部要素進行對抗性處置，從而達到對系統糾偏與矯正的目的。在此，隨著宏觀外部要素在內生性制度中趨于內化，微觀外部要素則是外生性制度邏輯首要面對且克服的主要因素。

微觀的外部要素是由個人最后的判斷與抉擇在綜合考慮了這些利益和因素之后經權衡作出的。當外部條件發生變化時，個人將面對新的機會和考驗，因應變化而作出反應當在情理之中，這種反應表現為對個人利益訴求的重新調整，個人的利益訴求不是靜止不動的。為應對政府投資過程可能帶來的影響，個人會對自己的利益訴求作出相應的調整，從而對政府投資施加不同的行為（具體表現為貪污、挪用、侵占、受賄、索賄、截留、套取、私分國有資產等，也可能表現為失職、瀆職和消極不作為等）。綜觀政府投資行為的個人影響因素，其存在的合理性意味著必有合理邏輯運行在其中，實際上這種邏輯的自然運行反映的正是投資過程本身的邏輯。這個邏輯就是只要存在利益需求，就必然存在實現利益的自身行為，除非實現利益的代價超出利益本身。因此，政府投資的外生性制度邏輯就是對上述外部利益所造成的扭曲與偏離進行修正。為此，制度邏輯應主動地向實然狀態施加壓力，盡可能地為其實現利益設置合理的實現成本，甚至使其實現利益的期望降低以至為零，從而使真正出資人以外的利益壓至最小。外生性的制度邏輯就是要實現實然行為邏輯向應然行為邏輯的回歸。這是制度邏輯存在的真正意義。

（三）制度的轉型

通過對制度邏輯的分析發現，政府投資制度不僅要能夠保障外部成本的制度性內化，而且要保障在執行層面提供契約性制衡的機制以及對不當的個人干擾因素設置行為成本。實際上，從經濟理性的角度講，政府投資與私營部門的投資并沒有本質的不同。“什么該投、什么不該投”最終必須由政府自己來判斷，制度的作用在于它能夠激勵政府或促使政府在投資中保持應有的理性。如此制度理性才可謂立法者不辱使命。從中國現有的政府投資制度來看，如《國務院辦公廳轉發發展改革委監察部等部門關于解決當前政府投資工程建設中帶有普遍性問題意見的通知》（國發辦〔2010〕41 號）提出：“研究制定控制性詳細規劃編制與審批辦法，嚴格控制性詳細規劃編制、修改、審批程序”；《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）明確“發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目”等規定，不難發現現有制度大多采取對投入的審批和對過程控制的規范思路。而這種規范思路卻是高成本的，并且它與我們更為關注的政府投資的產出、效益以及投資受益權的實現等，不能做到一一對照。實際上，這恰恰是以制度取代政府的立法進路。因此，為更大程度地降低制度成本，實現迫使政府在投資行為中自主地保持投資理性，我們可以嘗試將“投入—過程控制”的立法思路做出調整，轉向“產出—效果控制”的立法進路。

通過“產出—效果控制”制度轉型，政府將被要求提供其投資的產出與效益結果，這可以作為一種反向壓力，逼迫政府在其投資行為中增加更多的經濟理性，提高決策與執行的效率；同時，政府投資的績效結果更容易被監督者所理解，包括公民在內的監督者。由此可以增加對政府投資進行關注的熱情并提供及時的反饋，促進其改進和完善，從而避免出現積重難返的局面。最后，“產出—效果控制”的制度轉型能夠有效減少政府投資立法面對實踐復雜性的尷尬；同時有助于形成公開機制，對政府投資管理者形成制度性壓力，從而為政府投資的外部成本內部化、執行的制衡化、不當利益訴求的排除化等規制目的提供更為有力的保障。