讓項目擁有農民

鄒敏+周艷

2004年上海全球扶貧大會期間，中國政府與世界銀行商定，實施中國貧困農村地區可持續發展項目。該項目是我國自1993年開始大規模扶貧領域國際合作以來，與世界銀行合作的第五個大型綜合性扶貧開發項目，因而也被稱為世界銀行第五期扶貧項目（以下簡稱“世行五期項目”）。

世行五期項目總投資108718萬元人民幣，其中世行貸款1億美元（折合人民幣68000萬元），全球環境基金組織（GEF）贈款500萬美元（折合人民幣3400萬元），國內配套37318萬元，其中中央安排配套資金1000萬元。項目建設期為2010-2015年，共有社區基礎設施和公共服務（CDD）、農戶增收和能力建設（CDF）、土地可持續利用和適應氣候變化（GEF）、項目管理與監測評價4個分項目。項目覆蓋河南、重慶、陜西三省（市）25個項目縣（區）、135個項目鄉鎮、769個行政村，約50萬貧困人口將從中受益。

2015年是世行五期項目收官之年。年初，本刊記者深入河南、重慶、陜西十余個項目村，了解項目實施詳情，剖析其貫穿始終的社區主導發展理念，傾聽貧困群眾的所感所得。

自我決策的精準

河南嵩縣板廟村位于外方山腹地的七峰山腳下，自然條件惡劣，山高溝深，山多地少。2012年之前，村里仍有不少群眾存在吃水難問題，如橋頭組的村民每年都有4個月左右時間需翻過一座大山到鄰村擔水，“從舊社會擔到了現在”——村民的話里滿是苦澀。這樣的翻山擔水路，一趟來回需要兩個多小時，只能擔兩桶水，一戶人家每天至少要有兩個勞動力往返四趟，才能解決全家及牲畜的用水需要。近些年，全國各地鄉村都有大量農民外出務工賺錢，但橋頭組很多青壯年勞動力只能守在家中，圍著兩只水桶過日子。

2007年，板廟村被確定為世行五期扶貧項目村。2012年開展第一輪CDD項目時，19個村民小組分別申報項目競選，橋頭組的吃水工程在全村投票中獲得第一，于當年開工建設，2013年竣工投入使用。如今，清澈的自來水順著管道流進了橋頭組家家戶戶，騰出手來的村民們可以在家發展產業，也可以外出打工，生活方式有了更多選擇的余地。

在三個省的采訪中，無論是項目辦工作人員，還是村民，都提到世行五期項目真正實現了由農民說了算，他們根據自己最迫切的需求和意愿，選出村組內最急需建設的項目，極大改善了人居環境，夯實了產業發展基礎。而這，正得益于世行五期項目對社區主導發展模式的全面運用。

簡而言之，社區主導發展模式就是社區集體決定采取哪些努力來改善當地的生產生活條件；社區自我管理項目發展資金，管理發展活動的實施，以確保滿足當地需求。

世行五期項目通過將項目決策權和實施權、資源控制權、管理權、監督權交給社區和農戶，同時引入項目競爭機制，充分發揮了貧困村和貧困農戶參與項目的積極性，提高了他們對項目的擁有感及主人翁意識，改變了農民“等、靠、要”的傳統思想，使他們的意愿和主體地位得到了應有的尊重。

“世行項目是自下而上的，提倡的是參與式。”陜西陳倉區外資項目辦工作人員付歲有說，“很多國內常規扶貧項目是自上而下的，政府把調子定好，決定做什么、在哪里做、誰來做，下面照著辦。這樣定的項目未必就是老百姓最急需的，而且群眾不參與其中，對于是什么項目、投資多少、什么時候做完，大都不知道也不關心。”

陜西省外資扶貧項目管理中心處長劉社教說：“在世行五期項目里，我們轉變觀念、轉變作風，真正尊重農民的主體地位和參與權、發展權。農民們會積極主動地開會，以村民小組為單位，分析組里的貧困原因，針對這些來提項目，選出項目后拿到行政村與別的組競爭、排序，每個組要派人演講陳述，千方百計爭取最多的票數。所以說，‘項目擁有感是個好東西，村民覺得這是自己的事，是在為自己謀福利，參與熱情非常高。”

在這樣的背景下，針對項目省（市）最貧困社區開展的世行五期項目運行四年多以來，為眾多貧困人口解決了最困擾的難題，給他們提供了最需要的幫助：

重慶黔江區平溪村地處山區，往年只要一發生泥石流或者山洪，村子里地勢較低的地方就會被淹個大半，有些人家的雞鴨被淹死，嚴重的時候村民不得不把家里的貴重物品隨身帶著，到地勢較高的地方躲避。2012年，平溪村通過世行五期項目修了防洪堤和防洪渠，村民們說，現在再不用擔心洪水，夜里也能睡個好覺了。

陜西陳倉區泉義村過去交通不便，不通路、沒有橋。村里主要種的是花椒和核桃，村民耕作時得背著農機具、化肥等在山間往返，勞動強度大；東西種出來之后，又要背著趟河出村，再走上20里地到鎮上去賣，在汛期偶爾還會發生村民被淹死的事情。世行五期項目給泉義村修了路、搭了橋，村民不僅出行方便了，還能從CDF項目創辦的社區發展基金中貸款買些小型農耕器械，產業也能運轉起來了。

河南南召縣小街村在世行五期項目實施前，有一條大躍進時期修建的土渠，年長日久，土渠有些段已經塌方，而且整體也有滲漏的問題。以往村里的土地都是靠自流灌溉，從河道引水，也只能保證渠頭有水，水走不到地里。通過項目實施，小街村硬化水渠1655米，徹底解決了飲水灌溉的困難，結束了村民靠天吃飯的歷史，保證了糧食增產增收。

對于這些能切實改善自己生產生活條件的項目，村民們投注了真切而淳樸的感情。很多項目村的群眾為施工隊免費送飯送水，給前來檢查項目的世行工作人員送上最好的土特產品。陜西陳倉區間坪村在實施項目時，有挖掘機把村里一個廢棄的窯洞壓塌了，機器本身也翻了。老百姓聽到消息后，自發帶上家里的繩索、工具，趕到現場幫忙；到了晚上，村民們又從家里拿來電線，把燈拉到了工地上。施工隊上下非常感動，老板說要給大家發點錢，村民們不要，說你們是在幫我們修路，我們應該幫忙，但是如果工程質量出了問題，我們肯定不答應。endprint

自我管理的高效

除了通過CDD項目建設改善貧困地區的基礎設施和公共服務條件，世行五期項目一個重要目標是在項目運作過程中，培養社區和農戶的自我發展能力，使基層干部和村民學到知識、經受鍛煉、積累經驗，增強繼續尋找項目、爭取項目和實施管理項目的能力，最終實現貧困社區的可持續發展。

而這，正是世行五期項目最核心的題中之義。

世行五期項目對于操作程序有一個“十步走”的設定：宣傳動員、競爭選村、建立組織、項目準備、項目競爭、項目審核、項目實施、竣工驗收、后續管理、項目總結。在這個過程中，農民需要自主推選產生行政村項目決策委員會、監督委員會，自然村項目實施小組、監督小組，討論決定項目，通過內部競爭確定項目，采購招標，調配資金，實施、管理、監督、驗收項目……可以說，這“十步”走得好不好，考驗著項目村社區主導能力的實戰發揮。

與常規的扶貧項目不同，世行五期項目的資金直接進入村級賬戶，由村里調配；在采購招標方面，也不再是由縣里統一進行，而是采取社區詢價的方式，村民選出自己的采購委員會，在社區協助員的幫助下，制作詢價函，在縣項目辦提供的具有相關資質的施工單位中，選擇最低價者中標。這樣既節省了項目資金，也有效避免了可能出現的照顧關系戶、腐敗等問題。

參與項目采購，對于農民來說毫無疑問是個新鮮事。而世行五期項目當中“新鮮事”太多，由此也產生了不少故事。

重慶酉陽縣上腴村第二輪CDD項目競爭中，該村七組的通組公路建設項目脫穎而出。然而，實施的時候遇到了難題——需要占用六組村民的土地。因為世行五期項目要求土地自調、糾紛自解，為了解決這一難題，七組村民多次開會討論，并打電話給不在家的農戶進行商討。之后，村民石化勤和滕建華牽頭，根據測量線路劃定占地區域，編寫占地補償協議，組織群眾與被占地農戶進行協商，最終在組內集資5萬余元補償給了被占地農戶，雙方達成協議。在這個項目開工的時候，七組村民自發組織了開工典禮，用舞蹈和歌聲表達喜悅之情。

河南魯山縣一個項目村在某個道路建設項目完工之后，有村民按項目公示的投訴方式，打電話到省扶貧辦外資扶貧處投訴。村民反映說這條路按規劃原本是走直線的，但是在距離終點二三百米的地方，施工隊沒往前修，而是拐了個彎，導致該修的路沒修到。省里把這事交給縣里調查，發現是村里一個比較有威望的村民讓施工隊拐了這個彎。為此，村民多次跟施工隊協商，讓他們按規劃把路修完，但施工隊認為自己已經按合同規定的里程完成了項目，不愿意再干。最后，經過縣項目辦與施工隊多次協商，這條道路還是按規劃完成了建設。至于多修路段發生的費用，村民們說：“項目做得好不好，大家說了才算數。那一段又不是我們讓他修的，我們不認這活兒，誰讓修的費用就該誰出。”

河南南召縣五垛村在修路的時候，施工隊不按規定用料，把較大的石塊混在混凝土中，被項目監督小組的村民發現了。施工隊對村民說：“你管這個干啥呢？只要我把路修好了不就行了。”村民不依，雙方發生了爭執。最后村里和縣里批評了施工隊，并讓他們重新返工。

CDF項目和GEF項目的實施，也見證著貧困社區和村民的變化與成長。

CDF項目是在項目村內部設立社區發展基金，相當于在村里辦了一個小型信用社。村民繳納100-500元不等的會費即可加入，當他們發展生產短缺資金時，就可以無需抵押、不用出村、在很短時間內借到貸款。按項目規定，村民首次借款不超過3000元，之后每次借款不超過5000元，并按約定利率支付一定的資金占用費。

按人口數量，各項目村的社區發展基金從十幾萬元到幾十萬元不等。各村設立理事會和監督小組，負責管理、發放、回收資金，確保項目的可持續發展。

CDF項目運行之初，有村民不理解其資金占用費的利率比信用社的借款利率高，對此，陜西外資扶貧項目管理中心處長劉社教表示：“這是社區發展基金項目的扶貧性質和自身運行規律決定的，目的是用制度把項目的受益對象鎖定為貧困戶，把富裕戶排除在外。因為在社區發展基金借錢雖然方便，但是額度低、利息較高，富戶一比較，自然會選擇去信用社、銀行借款，因為他們在那能借到錢，而貧困農戶往往借不到。CDF項目就是要有針對性地解決貧困戶的生產發展難題，同時提高貧困社區自我管理資金的能力，培養村民的誠信意識和自我發展意識。”

世行五期項目得到了全球環境基金組織的支持，首次實現了在大范圍內將扶貧項目與環境項目緊密結合。GEF項目通過社區土地可持續利用規劃，幫助生態脆弱地區的貧困人口合理利用自然資源；通過適應氣候變化措施，幫助貧困人口提高能力，有效應對因氣候變化帶來的負面影響，達到扶貧開發與防災減災的有效結合。

三個項目省（市）在GEF項目中規劃了多種類型的操作方案。陜西陳倉區開展宣傳培訓，培養村民應對氣候變化的意識和能力；定邊縣為抵御干旱，在項目區推廣了覆膜玉米雙輪技術，產量大幅提升。河南省在項目村修建小型的攔水壩、對污染坑塘進行改造、推廣秸稈還田機。重慶在項目區進行了防護林綠化，安裝了氣候預警設施，并引入稻田太陽能殺蟲裝置，減少了農藥用量，既為農民節省了一筆支出，又避免了環境污染，提高了土地的可持續發展利用。

對于世行五期扶貧項目中的社區主導和村民參與，河南省扶貧辦外資扶貧處副處長周志永有個形象的比喻：“比如你現在要去鄭州，國內扶貧項目就像是給你買了車票，上車后不用操啥心，到了目的地師傅一叫，你下車—達到目的了。而世行五期項目等于是給你一輛車，你自己開著去鄭州，哪兒需要過橋、哪兒需要拐彎、哪兒需要交費，這一路上遇到的事情都需要你自己來處理。另外，項目不是一年干完，而是要求分兩到三年，也就是我們說的兩到三輪，這就等于還是那輛車，你開一趟路記不住，沒關系，多走幾趟就熟了。通過這樣的訓練，村民的能力自然而然得到了提高。”endprint

自我成長的智慧

以往在扶貧開發工作中，我們說要讓農民獲得項目，而世行五期項目則是努力讓項目擁有農民。這種擁有不僅僅是農民對項目真摯的情感、全心的投入，更包含了他們在實際操作中迸發的創造性，以及因自我成長而閃爍在其間的智慧光芒。

所有CDD項目中，修路是比較容易引發矛盾的一個，因為往往需要占耕地、挖樹、甚至是拆遷房屋。因為項目資金里沒有安排相關的賠償費用，所以不少項目村采取的是反復做村民工作的方式，讓群眾顧全大局。而陜西陳倉區陳家溝村卻有不同做法。

陳家溝村在修路的時候，不少村民的花椒樹被挖了，有的人家被挖得多，有的被挖得少，有的沒被挖，因為不公平，村民自然有意見。怎么辦呢？大伙坐一塊一合計，想出了一個辦法：先統計全村一共被挖了多少棵樹，比如說挖了100棵，村里有100戶人，那就是1家平均要被挖1棵。村民給1棵樹定的是20塊錢，如果你家沒被挖樹，那就出20塊；如果被挖了1棵，就是不出不進；如果被挖了10棵，那就能拿到180塊。雖然錢很少，但做到了公平，大家都沒意見了。

重慶黔江區相鄰的九龍村和復興村都是項目村。兩村之間有一條河，復興村挨著鄉集鎮，九龍村的村民如果沿著村道公路，要繞很大一個彎才能到鄉上，所以很多村民就近趟河，先到復興村再到鄉上。雖然節省了時間，但卻為安全埋下了隱患，往年就有學生在汛期被河水沖走。世行五期項目開始之后，兩個村的村民坐下來仔細協商，決定修一條聯村公路，再在河里修一個滾水壩。2014年下半年，工程竣工，村民在節省時間的同時，再也不用擔心出行安全了。

重慶酉陽縣毛壩村不少村民從社區發展資金互助社中貸款發展高山避暑旅游。因為從世行五期項目當中獲得了經驗，村民們便聯合起來成立了協會，制定了規章制度和統一標準，嚴禁在價格上惡意競爭，并在一定范圍內進行合作。如今，當地的鄉村旅游搞得紅紅火火，夏季更是一床難求。

角色轉換的基層政府

在世行五期項目中，活躍著一支年輕的社區項目協助員隊伍。

社區協助員是縣項目辦派駐項目社區，協助社區開展項目宣傳，培訓提高社區項目工作能力，協助社區開展項目工作并監督項目原則和程序運行的工作人員，大多由大學生村官擔任。他們既是宣傳員、監督員，也是服務者和支持者，在社區和政府之間架起了一座溝通橋梁。用陜西定邊縣項目辦負責人鄭劍飛的話說，“他們在項目中起到了至關重要的作用。”

社區協助員需要長時間住在村里，工作辛苦，內容繁瑣，更面對著諸多困難，對此，協助員們轉換工作思路，積極想點子、找路子，確保項目順利實施。如陜西定邊縣賈崾先村社區協助員白芳玲，積極主動學習項目手冊，領會項目規則，與村干部和村民打成一片，反復宣傳動員，把項目理念傳遞到社區家家戶戶；協助村上協調項目設計單位、民政部門和金融單位，解決項目設計、互助社注冊和資金收付方面的問題；在工作遇到難題時，積極尋求鄉政府和縣項目辦的支持和幫助，積極與其它協助員交流工作經驗、商討有效工作方法。通過有效履行協助員工作職責，不僅使項目工作取得顯著成效，而且其自身也學到了知識，增長了才干。

在世行五期項目中，需要轉換工作思路的還有各級地方政府。陜西定邊縣新安邊鎮副鎮長高宏智說：“項目最開始的時候，從我個人到鎮領導，都不是很理解，感覺我們在當中沒什么作用，因為從項目的選擇到實施，都是由老百姓說了算。但是經過這幾年的項目運作，我同村民們一樣，都學到了很多。我認為，基層政府在世行項目中應該轉變職能，從原來的給予他、要求他，變為替他協調、為他服務，扮演好支持、服務、技術支撐的角色。”

重慶市扶貧辦副主任姜祖清說：“作為省級扶貧部門，在世行五期項目中，必須狠抓項目統籌、組織協調和過程監督。只有抓得緊、抓得實、抓得好，項目村的群眾才能早受益。”

針對一些村選出的項目存在不切實際、不求長遠的問題，重慶黔江區扶貧辦成立了技術指導委員會，成員由環保局、農委、交委等行業專家組成，由他們來分析、評價村民提供的項目方案，看項目設計是否合理、是否符合要求，并指導項目社區進行修改完善。

對于基層政府這樣的職能轉變，重慶酉陽縣扶貧外資科科長田雪勇用“三位”進行了解讀：到位、不缺位、不越位。他說，世行五期項目資金直接到村，鄉鎮一級不能因此就不管不問，要到位。縣項目辦給鄉鎮一級明確了職責，必須做好指導、協調、服務和監督，不能缺位。同時，不能按照常規的國內思維，去要求村里必須做什么，應該怎么做，對于村里做得不好、不符合要求、規劃不到位的，可以指導、修改，但是不能否定，不能越位。endprint