讓總理大怒的處長權(quán)力究竟有多大？

風(fēng)青楊

在4月15日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理嚴斥一些部委和地方文件運轉(zhuǎn)流程繁冗、拖沓。他說：“部長們參加的國務(wù)院常務(wù)會已經(jīng)討論通過的一些政策，現(xiàn)在還‘卡在那兒，讓幾個處長來‘把關(guān)，這在程序上不是完全顛倒了嗎？”

一個處長到底有多牛，或許4月21日的一條新聞能告訴你答案——在一個公開場合，重慶力帆集團董事長尹明善頗有感觸地吐槽：“中國嚴格意義上是‘處長治國，投資環(huán)境的主要癥結(jié)在處級及其以下官員。99%的企業(yè)家要和具體的辦事人員打交道，各處處長、副處長直到科員，這部分人的工作作風(fēng)形成了具體的投資環(huán)境。”某省的一個富豪在接受采訪時更是直言：老板再大，一個處長都能把你搞死。

盡管處長離總理的級別相差很遠，也不歸總理直接管，但十幾年間卻有兩位總理相繼對“處長專政”現(xiàn)象提出嚴肅批評。除了前述的李克強總理，前總理朱镕基也曾這樣說過：“在有些部門，是處長在那里做主，地方的省長、市長來看他，他對人家連眼皮都不抬一下。當時的國家計委就存在這種現(xiàn)象，地方反映很強烈：一個小姑娘坐在那里，地方的同志到她跟前去匯報，她不但不讓人家坐，而且連眼皮都不抬。機關(guān)‘處長專政 ，那還得了？”（引自《朱镕基講話實錄》第三卷）

據(jù)說，有一個“史上最牛處長”，姓匡，被尊稱為“匡爺”。曾有一位副省級高官去找他，他讓人在外面等著，而自己玩游戲直玩到 Game Over（游戲結(jié)束）才見客；還有一位副省長，在被“匡爺”呵斥之后，依然唯唯諾諾。他們不敢惹“匡爺”，只因各地的機場建設(shè)規(guī)劃、航空公司購買飛機等事項都需經(jīng)“匡爺”審批。這個“匡爺”——國家發(fā)改委民航處原處長匡新于2009年11月被刑拘，因受賄罪被判處有期徒刑十年。

官位并不高的處長們?yōu)楹文苓@么“牛”？一是處長們精通政策，長期在一個崗位工作，又不大挪動。有時候，“一把手”走馬燈似的換個不停，處長們卻變動不大。在一個位置上坐久了，門道兒也就多了。政策不透明，缺乏對決策過程的監(jiān)督，因而處長們成為部門內(nèi)的“實權(quán)派”。二是目前的“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”“官大不如管大”的制度安排，讓“現(xiàn)管們”手中的自由裁量權(quán)過大。上級領(lǐng)導(dǎo)過于宏觀的指示，政策的模糊性和解釋的可篩選性，行政審批的非標準化或標準要求不高，以及行政審批和答復(fù)的無時間限制等等因素，無不給處長們留下很大的自由裁量空間，而“欺上瞞下”的技巧更使他們“游刃有余”“取財有道”。

“處長治國”現(xiàn)象之所以成為一種上至總理、下至民營企業(yè)主“吐槽”的“機關(guān)病”，就在于它已經(jīng)不只是程序是否多了的問題，而是在一定程度上折射出體制上的漏洞。一些部門的“權(quán)力”很大，但實際上卻分解、掌握在幾個關(guān)鍵處室，具體權(quán)力又落到幾個人手里。一個處長的一句話，就可能涉及成千上萬元的資金、項目。一般情況下，如果沒有大的問題，他們的意見基本上會被部門領(lǐng)導(dǎo)采納。于是，權(quán)力就在這個過程中體現(xiàn)出來了。甚至有體制內(nèi)官員認為：“一項建議或政策，你可以騙過司長、部長甚至國務(wù)院，但很難騙得過處長。”

類似“處長治國”現(xiàn)象并非始自今日，而是古已有之，近代、現(xiàn)代尤甚。之所以積重難返，其中既有體制因素，也有人為原因。而在沒有好處不辦事、推諉扯皮敷衍塞責(zé)的表象下，問題的實質(zhì)則是國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化和部門利益?zhèn)€人化。

要治理“處長治國”現(xiàn)象，一方面要堅持繼續(xù)簡政放權(quán)，讓政策下放的過程更加簡單透明，減少權(quán)力尋租變現(xiàn)的空間；另一方面，要加強權(quán)力監(jiān)督，增加人民參政議政的權(quán)利。要切避李克強總理的形象比喻繼續(xù)出現(xiàn)：“千萬不能讓老百姓聽到‘一聲靴子響，覺得自己要受惠了，結(jié)果等了半天，遲遲聽不到‘第二只靴子落下來，感受不到政策落地！”