縣域“多規融合”實踐探索

■張偉標 潘梅蓁 戴安蘭/文

縣域“多規融合”實踐探索

■張偉標 潘梅蓁 戴安蘭/文

根據黨的十八大及十八屆三中全會精神，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委于2014年年末聯合下發《關于開展市縣“多規融合”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規融合”試點，旨在建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系，實現國土空間集約、高效、可持續利用。2015年2月，國家發改委等11部門又發出《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》，寧波等62個城市（鎮）列為國家新型城鎮化綜合試點地區，其中建立“多規融合”規劃協調管理機制是寧波市4項試點工作任務之一。為此，寧波市積極響應國家政策，提出在全市范圍內開展“多規融合”試點工作，并在相關文件中對專項規劃編制程序作出明確規定，強化“多規融合”的重要性。在此背景下，如何推進寧海縣“多規融合”工作，走集約型、可持續的城鎮發展道路，是當下以及未來相當長一段時期的重要任務。

一、規劃現狀及問題

據不完全統計，近年來寧海縣各鄉鎮（街道）及部門編制的規劃包括國民經濟和社會發展規劃、區域規劃、城鄉規劃、產業規劃、生態規劃、國土規劃、教育衛生等專項規劃、規劃研究，以及地塊控制性詳細規劃和概念設計等，數量約上百個（詳見表1）。

各規劃在不同層面存在不同程度的重疊與交叉，但在城鄉資源配置的側重點有所不同。當前全縣各規劃編制技術規范和標準不統一、規劃信息管理系統基礎薄弱、公眾參與評估監督力量不足、規劃管理缺乏有效協調機制，規劃在一定程度上存在相互矛盾的現象，項目落地難度較大，致使規劃藍圖常因項目實施而發生變更，一定程度上加劇了城鎮建設的資源壓力和空間環境矛盾。具體表現為：

（一）規劃管理信息系統基礎薄弱

從基礎數據庫來看，各部門出于職責范圍及信息安全考慮，基礎數據自成體系，許多信息停留在紙質時代，數據收集難度較大；一些規劃信息數據存在動態和靜態之分，數據應用的精度要求不同，比方說縣發改、統計等部門側重靜態數據，國土部門側重土地動態空間變化，數據收集后的對接難度較大；因基礎測繪未能全覆蓋，如全縣地下管網敷設情況未能完全探明，數據收集仍然存在漏洞。從基礎數據應用來看，智慧寧海地理信息共享服務平臺以及“一張圖”系統建設尚處于初期階段，只能進行簡單的空間和屬性查詢。因涉密以及信息共享等技術問題，尚不具備多個部門共享數據平臺的條件，只能申請調看且手續相對復雜，全縣基礎數據平臺搭建后的應用效果尚未體現。從信息協同管理來看，服務平臺的建設與應用需各部門相應開發子系統作為支撐，并加強技術力量的提升，從而達到基礎數據的收集、更新、應用以及監督的系統化協作過程，實現全縣規劃信息協同管理系統應用效果的最大化，而這個二級平臺的建設尚處于起步階段。

表1　寧海縣主要規劃編制情況一覽表

（二）規劃編制規范標準尚不統一

從規劃基礎數據來看，各規劃基礎數據標準口徑差異較大，以人口規模為例，城鄉規劃以常住人口規模為基礎，國土規劃以戶籍人口規模為基礎，發達地區通常是國土部門核定建設用地規模小于城鄉規劃的規模。此外，規劃編制底圖也有所差異，城鄉規劃追求精度，選用寧波獨立坐標系；國土部門追求全國統一，選擇西安80坐標系，坐標系轉換會造成一定的精度損失，兩者很難完全對接。從規劃編制期限來看，國民經濟和社會發展規劃通常為5年一編，土地規劃和城鄉規劃一般在10-20年，而各類專項規劃通常視上級部門意志而定，時序有長有短，規劃期限大多不一致。縣土地利用規劃和環境功能區規劃于2014年啟動修編、2015年基本成形，縣“十三五”規劃和總體規劃2015年啟動編制，這幾個重要規劃的編制時間節點也不一致。從技術規范及標準來看，各主要規劃及專項規劃都擁有獨立的技術標準和操作規范，對城鎮資源配置起著不同程度的指導和規范，在不同層面均有重疊和交叉，但技術層面很難完全融合。比如，地塊分類與用地邊界的概念不同、標準不一（空間規劃限制建設用地邊界，土地規劃限制農田保護邊界，生態規劃限制生態保護邊界，產業規劃設置產業功能區邊界），導致邊界范圍很難無縫對接。

圖1　“多規合一”管理機制演變示意圖

（三）全縣規劃管理協調機制缺失

從制度安排來看，地方事權與財權并不對等，只能通過土地指標來制約其他相關規劃。當前“條塊分割、上下對應”的行政管理體制，各相關規劃編制依據、技術規范、法理基礎、工作機制存在較大分歧，橫向與縱向統籌銜接難度先天較大。地市級主體功能區規劃的缺位，使得國民經濟和社會發展規劃難與其他相關規劃在空間層面上實現全面對接。從縣域工作機制來看，縣發改和規劃部門雖然依據各自職責，在發展規劃和空間規劃方面對有關鄉鎮和部門進行統籌與指導，但尚未形成規范化、程序化、法制化的機制，全縣缺乏嚴格意義上的規劃統籌管理部門，無法實現規劃全流程的管理和監督，難以避免同一區域不同規劃間的不協調問題。

（四）項目實施的規劃指導性不強

從項目實施角度來看，全縣規劃尚未形成一張藍圖的效果，土地規劃的剛性與空間規劃的彈性相矛盾，許多項目存在落地難度大的問題。比如，區域重大交通項目、規劃區外的旅游項目等一些非常規項目不可預見性較強，實際操作中通常是調整相關規劃來適應項目需求，往往規劃調整程序未走完，項目已流產，給規劃權威性蒙上了陰影。從基層規劃角度來看，在縣農辦、規劃等相關單位的推動下，全縣各鄉鎮開展了村莊規劃的編制工作，但截至目前，尚未實現村莊規劃的全覆蓋。因村莊規劃的缺失，空心村、無序建設、消防隱患、交通混亂等問題突出，不僅造成農村資源的嚴重浪費，也給居民生活帶來不便。已編規劃的村莊，因基層干部的短視以及村民參與性不強等因素，導致規劃缺乏嚴肅性和科學性，難以發揮應有效果。

（五）公眾參與的監督機制不健全

從公眾參與層面來看，全縣各規劃涉及面廣、專業性強、信息量大，僅一個規劃對非專業人員而言，參與難度就不小，若多個規劃同步征求意見，一般普通公眾很難發現多個規劃能否對接的問題。在實際工作中，一些規劃都啟動了公眾參與的程序，但專業版的規劃并不能被廣大公眾所理解和接受，公眾的參與熱情不高。從評估監督機制層面來看，各規劃編制都有一定流程，只需經各級人大或政府審議通過即可，有些規劃甚至不需要經人大審議。同時，法律上未有明確規定，涉及到公共利益的規劃編制實施必須經受公眾評議和監督，公眾參與的權責未得到法律保障。規劃的評估監督機制尚未建立健全，社會上也缺乏相應的第三方評估機構，第三方機構也難以做到完全的公平公正。

二、“多規融合”工作思路

三、對策與建議

在全面分析寧海縣規劃現狀的基礎上，以推進縣域層面“多規融合”工作為出發點和著眼點，著重完成搭建縣級規劃協調管理平臺、完善規劃協調管理工作機制、統一規劃技術標準及規范、廣泛應用規劃一張圖系統、健全公眾參與評估監督機制等五大方面工作，最大限度地實現多個規劃融合，以規劃藍圖來統籌安排縣域空間布局。

（一）搭建縣級規劃協調管理平臺

近期以“十三五”規劃編制為契機，組建“多規融合”工作協調推進小組，由縣主要領導擔任組長，常務副縣長擔任常務副組長，其他相關部門負責人作為小組成員，協調解決“多規融合”重大問題，決策重大事項，促進各部門規劃的有效銜接。協調推進小組下設辦公室，以承擔“多規融合”日常工作，并統籌協調管理縣“規劃一張圖”平臺。

中期成立規劃編制和管理委員會，委員會由“多規融合”工作協調推進小組成員、智庫專家以及公眾代表等組成，可聘請省市乃至全國各領域資深專家充實智庫。委員會定期開展工作會議，商談和決定全縣重大規劃事宜，日常工作由協調小組辦公室承擔。

遠期整合縣發改、住建（規劃）、國土、環保、農林等相關部門的規劃職能，形成獨立的縣規劃研究管理部門，成為縣政府直屬事業單位，承擔全縣規劃編制和管理工作，做好規劃編制、審批和管理一條龍服務，實現全方位對接。

（二）完善規劃協調管理工作機制

研究制定并出臺《寧海縣“多規融合”工作實施方案》，并以此為指導擬定《寧海縣規劃研究管理實施辦法》（暫定），規范全縣規劃立項、編制、銜接、審批、管理等工作流程，明確各職能部門的權責，作為寧海縣規劃研究編制、審批和管理的依據和指導。完善協調推進小組工作機制，建立基于項目建設的規劃協調機制，根據國家、省、市重大建設項目庫，優先明確項目的建設時序和用地安排，作為規劃協調管理辦法的補充。近期全縣發展規劃在編制前由相關部門提出立項申請，報協調小組辦公室審定后，列入年度編制計劃，未經立項的規劃不予審批和公布。遠期全縣各領域規劃統一由規劃研究管理部門統籌協調，形成秩序井然的規劃編制體系。規劃編制過程中應遵循下級規劃服從上級規劃、同級規劃與相關規劃相互銜接的原則。

（三）統一縣規劃技術規范及標準

“多規融合”實質是全縣擁有一張規劃藍圖，以國民經濟和社會發展規劃為指導，統一安排縣域空間以及其他要素資源，統籌安排的核心內容是實現“四線管控”，即城鄉規劃、土地規劃、生態規劃、產業規劃等在空間上的融合。目前，寧波市已發布《寧波市鄉鎮“多規融合”編制技術要點（試行）》，成為全市規劃編制技術規范，工作重點在于統一各類地塊邊緣控制線的標準，爭取做到城鄉規劃、土地規劃、生態規劃、產業規劃等在空間上的融合，并在此基礎上，劃定建設用地控制線、產業區塊控制線、生態控制線、永久基本農田保護控制線等“四線”，明確城市增長邊界。為了盡快實現全縣核心規劃技術規范及標準的統一，需積極推廣該技術要點的學習與應用，爭取盡快實現技術規范的本土化應用，并積極向上反饋，爭取省級乃至國家等更高層級技術要點的規范與統一。同時做好規劃編制的基礎數據的規范工作，統一各部門數據應用的統計口徑，以規劃一張圖基礎數據作為規劃底圖，從源頭上遏制規劃的分歧。

（四）廣泛應用“規劃一張圖”系統

當前，寧海測繪與地理信息中心基本完成對各部門基礎數據的收集和整理工作，初步實現了城鄉規劃和土地規劃的“一張圖”銜接。下步工作重點在于以縣住建局（規劃局）、縣國土資源局的基礎數據為基礎，充分利用信息化手段完善規劃信息管理系統數據庫，將縣發改、環保、農林、水利等多部門規劃數據納入“一張圖”系統。制定全縣地理信息系統年度開發計劃，加強各部門業務子系統的開發利用，爭取實現天地圖、智慧寧海地理信息共享服務平臺、“一張圖”系統的數據對接和完善，實現全縣空間“一張圖”管理，并做好規劃成果和審批記錄等數據的充分共享與及時更新。做好各部門與規劃一張圖系統的平臺對接，配備相關專業技術人員，實現主要部門內網相通，充分發揮“規劃一張圖”系統的基礎作用。

（五）健全公眾參與評估監督機制

積極鼓勵公眾參與，建立健全公眾參與的評估監督機制，在縣級規劃管理實施方案中明確公眾參與、第三方評估機構和委員會專家團隊的職責和權利。充分利用政務公開信息平臺，開拓紙媒、電視、網絡等多渠道的公眾參與途徑，特別是要充分利用互聯網時代公共論壇、微博、微信等先進信息化手段，積極聽取采納社會組織、智囊機構、專家學者的專業意見以及廣大市民的意見建議。引入第三方評估和監督機構，對“多規融合”工作定期進行評估，及時發現問題，提出改進措施，確保能實現既定目標。

（作者單位：寧海縣發展和改革局）

基本內涵：“多規融合”是指以國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態保護規劃為基礎，融合綜合交通、市政設施、教育、衛生等專項規劃，統籌部署城鄉空間資源，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，解決各規劃自成體系、城鎮空間缺乏銜接協調、資源配置效率低等突出問題。

工作目標：在現有體制和政策下，為了促進法治寧海建設，實現縣域層面的“多規融合”，能在未來某個時間點順利地實現與國家層面的對接，建議設置近遠期分步驟來實現目標。

近期：“十三五”期間，初步建立全縣“多規融合”規劃協調管理機制，完善寧海“一張圖”決策服務平臺和智慧寧海地理信息共享服務平臺，實現發改、國土、規劃、環保、農林等5個部門核心規劃的充分融合對接，形成“規劃一張圖”。

遠期：健全完善全縣“多規融合”規劃協調管理機制，廣泛應用“一張圖”決策服務平臺和智慧寧海地理信息共享服務平臺，實現全縣核心規劃與專項規劃的全面融合對接，建立成熟規范的“規劃一張圖”管理體系。

管理機制：近期成立“多規融合”工作協調推進小組，全面領導“多規融合”工作，下設辦公室，承擔“多規融合”日常工作。中期成立規劃編制和管理委員會，研究決定重大規劃事宜。遠期整合縣發改、住建（規劃局）、國土等相關部門的規劃職能，成立獨立的縣規劃管理部門，承擔全縣規劃編制和管理工作，規劃編制和管理委員會做好參謀作用。