探索城鄉一體化的環保機制

■宋言奇/文

探索城鄉一體化的環保機制

■宋言奇/文

在特定的區域內，城市生態系統與農村生態系統是一個有機整體，推進環保事業不能割裂城鄉生態系統之間的有機聯系。很長一段時間以來，我國環保事業的一個痼疾所在就是城市本著“獨善其身”的思維，把污染轉嫁農村，破壞農村的生態環境。但把污染轉嫁給農村并沒有因此改善城市的生態環境，因為農村生態是城市生態的支持系統，“唇亡則齒寒”，反過頭來城市也深受其害。在多次教訓之后，當前，按照城鄉一體的思路推進環保事業已經成為我國上上下下的共識，很多地方對此高度重視。

按照城鄉一體的思路推進環保事業是一項復雜的社會工程，涉及面很廣。其中五大機制建設，即區域環境規劃機制、生態補償機制、環境信息公開機制、農民參與環境管理機制、環境責任追究機制，是不可或缺的。

一、區域環境規劃機制

按照城鄉一體的思路推進環保事業，首先要健全區域環境規劃機制，即從區域整體規劃入手，合理布局城鄉人口與經濟活動。區域規劃機制非常關鍵，在一個特定的區域內，城鄉人口與產業合理布局相互耦合、人類活動與自然特點相互耦合，這是生態環境保護的基本前提。

工業化以來很長一段時間，人類沒能按照城鄉一體的思維進行規劃，結果導致許多環境問題，城鄉兩端環保都面臨難題。在這種背景下，美國著名的人本主義城市規劃評論家劉易斯·芒福德著提出了“區域城市論”的理念，他認為城鄉二者是一體的，“城與鄉，不能截然分開，城與鄉，同等重要；城與鄉，應當有機結合在一起”。由此他認為城市規劃必須是區域規劃，即把城市、村莊以及農田作為區域整體考慮，在生態極限內建立若干獨立又互相聯系且密度適中的社區網絡。他同時主張大中小城市結合、城鄉結合、人工環境與自然環境結合。美國規劃師麥克哈格則在實踐予以突破，他從區域整體出發，根據區域自然環境特征與自然資源性能，對區域進行生態適宜性分析，以確定土地利用方式與發展規劃，從而把城鄉的分布與設計納入區域框架之下，也使自然的開發利用與人類活動、場地特征、自然過程協調一致。

建立區域環境規劃機制的主要做法是區域生態功能分區，即按照區域生態特點以及歷史沿革，將區域劃分為若干個生態功能區（可細分為一級生態功能區、二級生態功能區甚至三級生態功能區），并細化每一生態功能區的發展方向與生態環境保護要求。生態功能分區可以為城鄉統籌安排，一體化地推進環保事業，提供支持與保障。在生態功能分區中，尤其要注重農村地區的環境規劃。因為不少農村地區是區域的自然保護區、水土涵養區，具有“牽一發而動全身”的效應，因此對這些農村地區，應有比較詳盡的保護措施。同時，在區域環境一體化規劃的框架下，農村自身還應進行因地制宜地進行環境規劃，以實現生態效率最大化。

二、生態補償機制

按照城鄉一體的思路推進環保事業，必須健全生態補償機制，即城市向農村提供必要的補償。農村是城市生態的支持系統，為城市犧牲了很多自身利益。為此必須有相關的補償機制，給予農村適當的生態補償。缺乏生態補償機制，一方面，會導致城鄉之間環境責權的不對稱，違背環境公平；另一方面，也會造成原本生態功能潛力較大的農村，為了發展經濟而進行不合理地開發，這樣不利于整個區域環境保護。

我國目前的生態補償基本在國家層面，區域內城鄉之間的生態補償比較少見，在這方面成就突出者當屬蘇州。蘇州是全國市級層面較早推進生態補償的城市之一，對農村的生態補償較為到位。2010年蘇州頒布《關于建立生態補償機制的意見（試行）》，規定生態補償用于五個方面：其一，加強基本農田保護。根據耕地面積，按不低于400元/畝的標準予以生態補償。同時，對水稻主產區，連片1000-10000畝的水稻田，按200元/畝予以生態補償；連片10000畝以上的水稻田，按400元/畝予以生態補償。其二，加強水源地保護。對縣級以上集中式飲用水水源地保護區范圍內的村，按每個村100萬元予以生態補償。其三，加強重要生態濕地的保護。對太湖、陽澄湖及各市、區確定的其它重點湖泊的水面所在的村，按每個村50萬元予以生態補償。其四，加強生態公益林保護。列為縣級以上生態公益林的，按100元/畝予以生態補償。其五，對水源地、重要生態濕地、生態公益林所在地的農民，凡農民人均純收入低于當地平均水平的，給予適當補償。2011年蘇州就支付了15億生態補償，主要針對農村地區，目的是不讓生態保護“功臣”吃虧。2013年蘇州又對生態補償機制進行了調整，增加了分類原則，改變了“一刀切”的做法。

蘇州是我國人口密度最大的城市之一，同時也是我國經濟發展最快的城市之一，但蘇州生態環境質量卻在全國名列前茅。2012年，中華寶鋼環境獎由全國人大環資委、全國政協環資委以及環保部等11家單位聯合進行評選，最終，蘇州獲得了唯一一個城鎮環境類大獎。蘇州環保事業成績的取得，與這種城鄉之間的生態補償機制是息息相關的。由于得到了大量資金補償，蘇州農村生態支持系統得以維系與強化，反過來支持了城市，使得城鄉之間形成了良好的生態互動。

建國后，我國在城鄉關系上一直偏重城市忽視農村，甚至為了城市利益犧牲農村利益。環境保護領域也是如此，向農村轉嫁環境污染成為很多城市的慣用做法。目前，我國不少城市已經擁有雄厚的財力，工業反哺農業以及城市反哺農村的條件已經具備，應當像蘇州一樣，建立起城鄉之間的生態補償機制，以彰顯環境公平。況且城市反哺農村也有利于城市自身環境保護與經濟發展，因此更有必要建立生態補償機制。當然生態補償不一定僅僅局限資金形式，還可以采取物質補償、技術補償以及項目推進等多種形式。另外，生態補償也不一定拘泥于現有的領域，還可以根據情況予以擴展。蘇州的生態補償主要集中在農田規模經營、水源地保護等領域，這是由蘇州自身特點所決定的。例如蘇州目前耕地資源緊張，因此推進農業規模化經營成為生態補償中的重要內容。各地的生態補償可以因地制宜地推進，在有機肥開發與使用、秸稈還田、廢棄物重新利用等多個領域都可以進行補償，以增強農村地區的生態能力。

三、環境信息公開機制

按照城鄉一體的思路推進環保事業，必須健全環境信息公開機制，即向公眾（農民）公開必要的環境信息。健全環境信息公開機制意義重大，一方面，環境信息公開為協調城鄉環境保護，提供必要手段；另一方面，環境信息公開可以避免城市向農村轉嫁環境污染，維護農民應有的環境權益。目前世界上很多國家都建立起環境信息公開機制，例如美國1986年頒布的《應急規劃和公眾知情權法案》，要求企業必須向當地應急規劃編制機構報告自己使用、儲存、排放有毒有害化學品的情況。美國還要求企業必須真實公布排污情況，政府將收集的信息進行公開，并建立了有毒物質名錄制度。公民可以通過網絡，只要輸入郵政編碼，就可以查詢到自己附近企業的污染狀況，這樣對企業污染排放的監督就不僅僅是政府的事情，而成為一個全社會的事情，整個社會形成了一個強大的“監督網”。

我國目前尚未建立起真正的環境信息公開機制，很多環境群體事件的發生與此有關。為了更好地保護城鄉生態環境，建立起環境信息公開機制，向公眾（農民）公開相關信息，勢在必行。正如日本學者宮本憲一所說的那樣，為了保護環境和人類的健康，必須公開軍事上的、產業上的以及行政上的所有機密，否則環境政策就不會取得進步。當前，建立環境信息公開體制應從常規信息公開、重點工程信息公開、污染信息公開等三個環節入手。

其一，常規信息公開。各個城市應定期向社會（城市與農村均包括在內）公布大氣質量、水質量等常規信息。政府應通過各種宣傳欄等載體，在農村社區公布一些常規性環境信息，如化肥的危害、環境污染指數等，使農民了解自己的環境行為對生態系統造成什么樣的影響，生態系統變化又對自己的健康造成什么樣的影響等。這樣才能增強農民的責任意識，提高農民的環境意識。另外，涉及環境保護的區域規劃方案，只要非保密性的，出臺前后要一律進行公示，供社會參考與監督。

其二，重點工程環境信息公開。凡是與農村社區環境利益相關的重點工程，政府都要進行公開。應定期通過電視臺、報紙乃至告示公布工程的規劃、進展以及對村民的影響，使農民對工程充分的知情，并做好應對準備。

其三，污染信息公開。目前很多農村社區毗鄰鄉鎮工業區與城市工業區，受到污染影響與威脅。信息公開對于農村維護環境權益，十分關鍵。在這種情況下，政府不僅應公開污染信息，而且應有所“激勵性的”公開污染信息，例如政府要定期企業環境行為信息公開化評級，把企業評為五檔——綠、藍、黃、紅、黑，分別代表很好、好、一般、較差、很差，把企業評級并通過媒體發布，把企業形象與環境行為緊密掛鉤，讓全社會監督企業環境行為。

四、農民參與環境管理機制

按照城鄉一體的思路推進環保事業，必須建立農民參與環境管理機制，即創造條件讓農民參與環境管理之中。在城鄉生態環境保護中，農村是弱勢的一端，經常受到城市污染轉嫁。為改變這種狀態，最好的辦法就是讓農民參與到環境管理之中，勿使“當事人缺席”，從而維護自身的環境權益。

那么如何讓農民參與環境管理，相關的途徑可以有以下幾種：

其一，建立環保圓桌會議制度。環保圓桌會議制度的機理是政府官員、企業負責人以及有關農民三方共同組成會議成員，定期就環境熱點問題進行商談，通過平等對話，相互理解，達成共識，提出環保解決對策。環保圓桌會議制度是協商民主的具體體現，有一舉多得的效果：首先，可以發揮農民智慧，大大節省管理成本。其次，可以讓各方加強協商溝通，推動環境問題更好地解決。再次，讓農民參與進去，不斷學習，不斷提高，有助于推進農民的參與水平。最后，可以由“事后處理”演進到“事先預防”，防患于未然。

其二，建立民意直通車制度。民意直通車制度的機理是在社區設置信箱，農民有建議或者意見可以放入信箱，經過鎮級政府分類后送交有關部門，有關部門必須給予農民答復。通過民情民意的搜尋采集機制-研判分流機制-辦理追蹤機制-答復反饋機制，為農民解決實際問題。當然在當今網絡技術發達的情況下，也可設置網上民意直通車平臺。

其三，建立農民參與檢查制度。我國不少農村社區毗鄰城市或者城鎮的工業區，受到污染的威脅。工業區的排污由相關部門組織進行檢查，農民鮮有機會參與其中。這就造成一種悖論：利益最相關的主體沒有發言權，顯然不合邏輯。鑒于此，可以考慮建立農民檢查制度，讓農民代表或者利益受損者參與檢查企業排污，真正發揮監督作用。

其四，建立綠色直通車制度。綠色直通車制度的機理是：當農村社區面臨環境侵權時，農民有渠道可以直接向上級政府反映，使問題得以妥善解決。我國目前大量環境群體事件的發生，在一定程度上說明了綠色直通車制度的缺失，今后可以嘗試這方面的舉措。可以在省級層面或者市級層面整合相關部門，成立一個兼職部門，負責較大范圍內環境事務的上訪與訴訟，這個機構向全省或者全市公布自己的電話與信箱，設置網站，為農民提供“直通車”平臺，從而推動農民的參與。這樣一個部門，至少能夠為農村社區環境維權提供一種通道，由此也會降低環境群體事件的發生。

其五，建設農村生態協會。政府與社區應引導與組織一些關心環境、熱心公益事業、有志愿服務意識、有威望的農民組成生態協會，開展環境監督、環境教育、環境維權工作，維護農民的環境權益，提高農民的環境意識。政府可以給予政策與資金方面的適當支持。

五、環境責任追究機制

按照城鄉一體的思路推進環保事業，還必須建立環境責任追究機制，即對環境決策失誤給農村生態造成重大損失以及把城市污染轉嫁農村的環境行為，要追究責任，而且是終身追究。環境責任追究機制是環境保護城鄉一體化的保障所在，以往很多城市污染向農村的轉嫁，都與環境責任追究機制的缺失有關。建立環境責任追究機制，可以改變環境博弈格局，使得責權相統一，有助于環境公平。為此，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。

建立環境責任追究機制無疑是正確的，但是該機制目前還有諸多有待深化的地方，需要進一步完善。

其一，細化相關規定。環境責任追究機制要做到“主體明確、責任明晰、追究有據”，這樣才能真正發揮作用。例如城市向農村轉嫁污染，誰要負責？要負有什么樣的責任？出了問題要受到什么樣的處罰等，要有相應的條文與標準，一目了然。否則環境責任機制就會停留在理念層面，缺乏操作性，就會成為一種事后懲罰機制，起不到事先預防的效果。

其二，進行科學計算。在環境決策失誤給農村生態造成重大損失以及把城市污染轉嫁農村的環境行為中，可能會涉及復合型環境問題，例如一個工程可能會對農村多種嚴重環境問題，如水、大氣、土壤問題等。我們需要在科學評估的基礎上，進行科學計算，以追究環境責任。這些都需要技術、管理、法律以及社會等方方面面的支撐。

觀察

（作者單位：蘇州大學社會學院）