農民工市民化對大城市公共服務效率的影響

高雪蓮

[摘 要]計算北京市為常住人口提供教育和醫療公共服務后的公共服務效率變動情況可見，11個區縣的公共服務存在投入過量和資源浪費的情況，支出效率有10%～85%的提升空間。運用Tobit方法分析影響因素表明，經濟發展到一定階段和政府達到一定規模后公共服務效率會有所下降，人口規模適度增加對城市公共服務效率有正向影響，給予農民工市民化待遇并不會給大城市財政造成過大壓力，反而有助于提高大城市公共服務和財政支出效率。

[關鍵詞]農民工市民化；大城市公共服務效率；DEA-Tobit方法

[中圖分類號]F290 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2015）01-0013-06

Abstract：There exist wasting of resources and putting too much in the public service of 11 counties of Beijing by calculating the changes in fiscal expenditure efficiency for supporting the public service of education and medical treatment of rural migrant workers by Beijing government， and the spending efficiency of 11 counties can be improved 10%～85%. The results of taking DEA-Tobit model to analyze the influencing factors show that the efficiency of public service will fall when the economic development reaches at a certain stage and the government reaches at a certain size. A modest increase of population size will have a positive effect on the efficiency； giving the treatment of the urbanization of rural migrant workers will not bring too much pressure on urban finance， on the contrary， it will help the urban government improve their public finance efficiency.

Key words：the urbanization of rural migrant workers； the efficiency of public service in metropolis； DEA-Tobit model

一、問題的提出

外來常住人口①市民化是優化經濟結構、促進發展方式轉變的重要途徑，是新型城鎮化的重要議題。2014年7月，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》， 要求適應推進新型城鎮化需要，有序推進農業轉移人口市民化，但對大城市和特大城市，《意見》持謹慎態度，提出合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模[1]。2015年3月，李克強總理在政府工作報告中提出，抓緊實施戶籍制度改革，建立財政轉移支付與市民化掛鉤機制，合理分擔農民工市民化成本[2]。

勞動與社會保障部等（2013）研究認為，農民工市民化是公共服務均等化的過程，農民工應平等享有與城鎮居民同等質量的子女教育、居住、醫療、養老保險和文化生活等公共服務[3]。在這樣的市民化福利政策激勵下，外來常住人口是否會大規模選擇定居城市，城市財政壓力是否過大，公共服務供給能否負擔呢？2003年鄭州市放寬戶籍的措施吸引了大量外來人口，后因不堪重負而被迫部分叫停[4]。10年之后，這一困境會有改觀嗎？這正是不少大城市和特大城市擔憂的問題。

外來常住人口市民化真的會給大城市帶來公共服務供給和財政壓力嗎？在城市擴張和財政緊張的雙重約束下，公共財政如何改變效率以應對壓力？實踐上，北京、上海、杭州等不少城市早已試點向農民工提供部分公共服務，如子女義務教育、醫療服務等。

二、文獻綜述

農民工市民化的文獻主要集中在戶籍制度改革、宅基地置換、政策支持、成本分擔和經濟增長貢獻等方面[5-10]，研究如何降低、調整農民工轉為新市民的條件，但忽視了城市政府改善公共服務效率的潛力。孫文凱、白重恩、謝沛初檢驗2003—2006年我國大中城市戶籍制度改革效果，發現其在引導農民工流動方面的作用有限，農民工流動仍然主要受經濟條件和自身條件的影響[11]。這一結論給我們的重要啟示是，農民工市民化從農民自身而言是遵從現實客觀條件的，并不因為城市為其提供公共服務就會盲目涌入城市。國務院發展研究中心課題組研究表明，市民化人口每年新增1000萬人可提高經濟增長速度約1個百分點，拉動城市消費、投資，緩解出口壓力，促進服務業發展[12]。胡秋陽利用CGE模型模擬了農民工市民化對浙江經濟增長和經濟結構的改善效應，其在居民收入提高、消費和內需增長以及產業結構升級的良性運轉等方面具有協同效應和積極影響[13]。

政府支出效率是各國公共財政的一個關鍵問題。在發達經濟體和轉型國家，不斷增大的老齡化支出和稅收競爭雙重壓力使得財政負擔沉重，新興市場國家隨著富裕程度的提高，對公共服務的需求增長也很快（即瓦格納效應），近年來更由于金融危機影響，政府被迫壓縮預算，節約開支，提高支出效率幾乎成為避免稅收負擔過重、擠出公共服務的唯一途徑[14]。考察政府效率的研究主要是運用教育入學率、嬰兒死亡率等與社會經濟相關的政府支出指標度量[15]。David和Annette為國際貨幣基金組織提交的報告，是涵蓋國家較多的一份研究，評價了114個國家1980—2006年教育和醫療部門的公共支出效率，發現各國公共部門績效和效率隨時間發展有所提高，在政府的責任心強、人口密度較高的地方（規模收益高），教育部門的績效會更高；但令人驚訝的是，GDP越高教育部門公共支出效率卻越低，這意味著市民對教育投入“物超所值”的邊際收益不斷降低[16]。

城市層面的研究不多。Loikkanen和Susiluoto評價了1994—2002年芬蘭353個城市的基本公共服務供給效率，發現城市間的效率差異較大，南部的小城市效率最高，北部的邊緣城市效率最低，大城市效率則參差不齊。人口眾多、高失業率、區位邊遠、高收入和從周邊城市購買公共服務是影響效率的負面因素，壯年工人（35～49歲）比例較高、教育水平較高、城市結構緊湊、從私人部門購買公共服務等是正面因素[17]。Afonso和Fernandes評價了葡萄牙城市政府的財政支出效率，認為公共支出保持不變時，效率仍能大大提高，受教育水平、人均購買力、地理區位等是重要影響因素[18]。王德祥和張權計算我國126個城市的公共支出效率，認為同等支出條件下，通過改善組織管理、優化支出規模及結構，公共服務供給水平可提高約64%[19]。

歸結現有研究，有關農民工市民化的文獻并不關注大城市財政負擔和財政支出效率問題，有關財政支出效率的文獻，不涉及城市內部結構的效率比較問題，更不涉及外來人口遷入對城市公共服務效率的影響。大城市為進城農民工提供公共服務既保障了他們的福利，又符合大城市自身發展需要，研究農民工市民化對大城市公共服務效率的影響甚有必要。

三、測算方法、決策單元和指標選擇

（一）測算方法

測度公共服務效率主要有三類方法：一是用產出指標衡量公共部門績效（public service performance，PSP），二是用單一指標的投入-產出率衡量公共部門效率（PSE），三是用數據包絡分析（DEA）度量與前沿面相關的效率。僅用產出指標雖然能夠反映公共服務的供應水平，但難以看出公共部門的投入產出效率。使用單一指標雖能測算效率，卻太過粗略。因而國內外學者更多采用DEA方法評價比較各個公共部門效率的前沿面，同時結合Tobit模型考察影響效率的各種因素。

DEA方法是一種運用數學規劃模型處理分析數據的方法，近年來學者們將其推廣至公共部門，將公共服務的多項投入和多項產出數據進行處理，評價公共部門的運行效率是否達到最佳。模型受數據內在關系決定，無需設定生產函數，無需人為設定各變量權重，無量綱性具有公平客觀性。Tobit模型可用來分析影響公共支出效率的因素及力度。鑒于Tobit模型的多重共線性和內生性嚴重，需要用單變量和多元回歸分析，并運用固定和隨機效應以及GMM（高斯混合模型）系統做函數估計。

公共財政支出的總體效率被稱為綜合效率，可以分解為純技術效率和規模效率。數學公式是綜合效率=純技術效率*規模效率。其中，純技術效率衡量投入產出的資源配置是否達到最佳效率，對政府或公共部門而言，主要是指組織層面的投入成本最低或產出最大，此為最佳效率；規模效率反映要素投入規模是否合理，若投入過大則容易資源浪費，若投入過少、規模不足，則難以獲得規模效應。

（二）決策單元

以北京市16個區縣為決策單元，對比評價各區縣公共支出效率。2010年，北京原東城區合并原崇文區，原西城區合并原宣武區，組成東城區和西城區。2010年以前的數據由合并前兩個區縣加總得到。區縣類型的劃分依據《北京市主體功能區規劃》和北京市統計年鑒，共分為四類功能區域。其中，東城區和西城區為首都核心區；朝陽區、豐臺區、石景山區和海淀區為城市功能拓展區；房山區、通州區、順義區、大興區和昌平區為城市發展新區，是首都推進新型城市化的重要著力區；門頭溝區、懷柔區、平谷區、密云縣和延慶縣為生態涵養發展區。

（三）指標選擇

自2004年9月起，北京市開始為農民工提供子女免費義務教育和參加基本醫保及工傷保險政策。2012年北京又將在京穩定就業的200萬農民工納入養老社會保險覆蓋范圍。鑒于國家統計局自2007年調整了財政支出分類，加之農民工對政策的反應滯后期，同時為比較城市內部各區域的差異，我們選取并收集北京市16個區縣2007—2012年教育和醫療數據來評價公共服務效率。采用財政支出的人均教育支出（以下簡稱教育投入）和人均醫療衛生支出（以下簡稱醫療投入）作為公共服務投入指標；每千人擁有醫院病床數（以下簡稱病床數）作為衡量醫療服務產出的指標，中小學生師比（以下簡稱生師比）作為衡量教育產出的指標（受數據限制，我們不考慮教育質量的不平等問題，同時假定農民工在城市充分就業），這二者作為公共服務的產出指標。限于篇幅，我們僅列出了2012年教育和醫療公共投入和產出數據（見表1）

四、北京市各區縣公共服務效率

表2的計算結果表明，2007—2012年北京市公共服務綜合效率呈下降態勢：

2007—2010年由0.71逐步下降到0.662，2011年回升到0.694，2012年下降到0.56。2009年的金融危機可能是造成農民工返鄉和財力緊張的影響因素之一。規模效率逐年提高，由2007年的0.876上升到2011年的0.934，各年平均值達0.901，說明公共服務投入量的整體規模效率已達到較優；純技術效率則由2007年的0.807下降到2012年的0.739，各年平均值為0.76，說明投入產出的資源配置水平仍待進一步提升。豐臺區和海淀區在這5個年份均達到效率最優，東城區、西城區、豐臺區、海淀區4個城區純技術效率值均達到1。綜合效率和技術效率高于平均值的區縣僅有西城區、海淀區、朝陽區、豐臺區、石景山區、昌平區、順義區和門頭溝區①。

五、Tobit因素分析

總體效率下降并不意味著為農民工提供市民化的公共服務會降低投入支出效率，還需要具體分析影響因素。影響公共服務效率的因素主要有經濟發展水平、政府規模和人口規模，三者對于投入產出效率的影響均有正反兩個方面。經濟發展水平高的地區，居民納稅較多，對公共服務需求較高，要求有更好的監督機制；政府財政資金充裕，有更加充足的資金投入，政府公共服務效率較高。當經濟發展達到更高水平時，居民對公共服務的需求得到滿足，所需付出的時間、精力等監督成本相對更高，政府公務人員在較高工資收入待遇下也不再勤力工作，服務效率會有所下降。政府規模擴大在公共部門較少時會提高公共服務效率，有利于部門分工和加強監督，規模擴大到一定程度后會出現機構臃腫、人浮于事現象，公共服務效率下降。人口規模與公共服務效率呈“倒U”曲線關系，一定范圍內人口密度增加，會帶來規模收益增加，人均公共服務成本降低，有助于提高公共服務效率。人口規模過大產生擁擠效應，或過小，都會降低公共服務效率。

Tobit模型結果顯示（見表3），2007—2012年，用行政管理費用表示政府規模的系數為-0.000149，說明政府規模每減少0.149，公共服務效率會降低1%。用人均GDP代表經濟發展水平的系數為-0.0000087，說明各區縣的經濟發展水平對公共服務效率的影響為負。這一結果與部分學者的研究吻合，高收入地區的居民不太關注監督控制政府支出（De Borger和K. Kerstens，1996），出現政府膨脹、成本增加、效率惡化[15]。北京市人口密度與效率值同方向變動，人口密度系數0.0000183，表明每單位面積增加萬分之1.83人，公共服務效率增加1%。但人口密度最高的老城區東城區和西城區，人口密度較低的生態涵養發展區門頭溝區等，規模效率明顯偏低。

根據2010年第六次人口普查，79.5%的人口集中在朝陽、海淀、豐臺、大興、通州和昌平等城市功能拓展區和城市發展新區，另據北京市人力社保局統計，82.2%的農民工分布在這些區域。2012年底，這些區域的人口密度在6000～8000人/平方公里，屬于規模收益遞增的合理范圍。結合公共服務效率最高的地區均在城市功能拓展區或功能新區的計量結果，可以得出這樣的結論：即使在北京這樣的超大城市，外來農民工進入城市有助于提高城市公共服務效率，城市有能力為其提供相應福利待遇。

六、公共服務效率的改進

改進公共服務效率的方法包括兩類：一是保證現有產出不變，壓縮投入；二是增加投入，使產出達到效率最優。仍以北京市各區縣為例，為保證公共服務效率，可以量化出需要增加或減少的財政投入。

（一） 減少公共投入

可以應用投入導向型模型來計算需要減少的公共服務投入。投入導向型模型是假定產出不變，要達到最優效率而需的各項投入目標。由于2012年效率值較低，本文就以效率居中的2011年為例計算投入改進。2011年豐臺區、海淀區、昌平區綜合效率值為1，東城區和西城區次之，分別為0.92和0.917。以效率值1設定前沿標準，采用DEAP2.1軟件計算其他各區達到效率前沿時需要減少的投入量（見表4）。表4表明，11個區縣存在投入過量和資源浪費。教育投入方面差距較小的有石景山區、通州區和門頭溝區，與目標值差距在10%以內，房山區、朝陽區和大興區差距在20%～40%，差距較大的是順義區、懷柔區、平谷區、密云縣和延慶縣，差距在50%～70%。醫療投入差距較小的為石景山區（3.74%）和門頭溝區6.53%，朝陽區、通州區和大興區差距在30%～33%，房山區差距為53.3%，順義區、懷柔區、平谷區、密云縣和延慶縣差距均在60%以上，最高接近85%，差距最大。相對來說，教育投入比醫療投入差距要小，更有效率，這與各地方政府對教育的重視程度有關。

然而，這種縮減公共投入的做法與人口增長和現代化生活水平的實際需要并不相符，且這種比較也只是北京市內各個區縣的比較，有一定片面性。如據此縮減教育和醫療公共支出，可能會給民眾帶來損失，難以被市民接受。

（二） 增加公共服務產出

這類激勵手段只需增加產出，如教育方面更高的生師比，或更多的醫院病床數等等。限于數據收集和質量衡量的困難，我們僅以產出數量說明。采用產出導向型模型計算需要增加的產出數量，產出數量應當增加到如表5的目標值。

教育產出方面差距較小的有石景山區、通州區和房山區，與目標值差距在10%以內，朝陽區緊隨其后，為12.89%，順義區、大興區和門頭溝區差距在27%～40%；差距較大的是懷柔區、平谷區、密云縣和延慶縣，差距在50%～70%。醫療產出差距較小的有石景山區（1.67%）、門頭溝區（6.42%）和房山區（8.64%），朝陽區相對較小，為12.94%；順義區、大興區和密云縣差距在30%～40%；懷柔區、平谷區和延慶縣差距較大，在50.6%～65%以上；通州區差距最大，為129.66%。教育產出差距與醫療產出差距基本持平。

產出增加到表5時，投入也需相應增加，增長目標值見表6。表6顯示，要想實現產出達到理想目標值，順義、懷柔、密云、延慶還需增加教育投入，增長百分比為16%～27.6%。與教育投入相比，醫療投入需要增加更大幅度。實際值與目標值差距較小的有門頭溝區（0.05%）、朝陽區（5.39%）、大興區13.84%；通州區和平谷區差距為30%～40%；房山區、順義區、懷柔區、密云縣和延慶縣差距較大，為50.6%～78%。

七、總結

本文利用DEA兩階段法從教育和醫療的視角評價了北京市的公共服務效率，結合Tobit模型分析了影響公共服務效率的影響因素。

1.2007—2012年北京市各區縣公共服務綜合效率呈下降態勢，11個區縣存在投入過量和資源浪費。教育投入效率好于醫療投入效率。純技術效率相對不足，規模效率較優，且效率最高的地區均在城市功能拓展區或功能新區。

2.總體效率下降并不意味著為農民工提供市民化的公共服務會降低財政支出效率。對影響因素進行Tobit分析可見，北京市在經濟發展已經達到較高水平，政府達到一定規模后，人口規模對公共服務效率有著負向影響，而在人口規模仍處收益遞增階段的朝陽、海淀、豐臺、大興、通州和昌平等城市功能拓展區和城市發展新區，人口規模則對公共服務效率有正向影響。

3.投入導向型模型的計算結果表明，要想達到最優效率，11個區縣需要減少10%～85%的教育和醫療投入。考慮到縮減公共投入的做法不符合人口增長和現代化生活水平的實際需要，還需計算產出導向型的效率改進，若要實現效率最優，需要增加產出10%～130%，同時相應增加0.05%～78%的投入。

大城市對農民工市民化仍有諸多控制，正在修改完善的新型城鎮化發展規劃，也提出對特大城市和大城市的農民工合理設定和逐步放寬落戶條件，逐步轉為城鎮居民。這固然是出于城市公共服務供給的考慮，但卻忽視了人口就業和居住、流動規律以及大城市建設發展要求，也逃避了改進公共服務效率的重任。

受數據限制，本文未考慮其他類型的公共服務，僅對北京市各區縣教育和醫療公共服務效率進行對比，也較難收集到具體的農民工隨遷子女教育和就醫情況，所選指標也僅以數量計量，這樣的衡量相對機械。很有可能生師比提高，即一個老師對應的學生人數增加，老師要付出更多精力，導致對學生的教育輔導不足。如果病床數增加，醫護人員更為忙碌，反而使單個病人的服務受損。同時，本文僅從公共服務供給角度考慮農民工市民化的政府支出效率，沒有全面考察農民工市民化后帶來的經濟發展和財政收入增長效應，以及為城市提供人口紅利、推動城市可持續發展等長久效應。未來研究仍應進一步強化數據收集處理，并擴大到更多的城市和地區作對比分析。

[參考文獻]

國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》[EB/OL].[2015-01-04].新華網，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-07/30/c_126814162.htm.

李克強.抓緊實施戶籍制度改革 落實放寬戶口遷移[EB/OL].[2015-01-04].中國網，http：//money.163.com/15/0305/10/AJUG2VB800255565.html.

勞動與社會保障部勞動科學研究所課題組.農民工市民化路徑：提升就業質量均等公共服務[EB/OL].[2015-01-04].http：//news.21cn.com/mil/2013/02/07/14643379.shtml.

不能承受人口激增壓力，鄭州戶籍新政部分叫停[EB/OL].[2015-01-04].人民網，http ：//www.people.com.cn/GB/shizheng/14562/2785187.html.

蔡昉.戶籍制度改革與城鄉社會福利制度統籌[J].經濟學動態，2010（12）：4-10.

申兵.我國農民工市民化的內涵、難點及對策[J].中國軟科學，2011（2）：1-7.

陶然，史晨，汪暉，莊谷中.“劉易斯轉折點悖論”與中國戶籍—土地—財稅制度聯動改革[J].國際經濟評論，2011（3）：120-148.

張立承.以農民工基本公共服務均等化為導向的財政體制改革[J].經濟研究參考，2013（13）：32-39.

蔣長流，韓春虹.利益非一致性與農民工社會保障市民化的政策支持研究[J].經濟體制改革.2015（1）：95-99.

單菁菁.農民工市民化的成本及其分擔機制研究[J].學海，2015（1）：177-184.

孫文凱，白重恩，謝沛初.戶籍制度改革對中國農村勞動力流動的影響[J].經濟研究，2011（1）：28-41.

國務院發展研究中心課題組.農民工市民化對擴大內需和經濟增長的影響[J].經濟研究，2010（6）：4-16.

胡秋陽.農民工市民化對地方經濟的影響[J].管理世界，2012（3）：72-80.

Heller P， Hauner D.Fiscal policy in the face of long-term expenditure uncertainties[J].International Tax and Public Finance， 2006（13）：325-350.

陳詩一，張軍.中國地方政府財政支出效率研究：1978—2005[J].中國社會科學，2008（4）：65-78.

David Hauner， Annette Kyobe.Determinants of government efficiency[J].World Development， 2010（11）：1527-1542.

Loikkanen H， Susiluoto， I. Cost efficiency of finnish municipalities in basic service provision 1994-2002[J].Discussion Paper，2006（2）：1-24.

Afonso A，Fernandes S. Assessing and explaining the relative efficiency of local government[J].Journal of Socio-Economics， 2008（5）：1946-1979.

王德祥，張權.中國城市政府公共支出效率分析—基于四階段DEA方法的實證研究[J].財經科學，2011（3）：41-48.

[責任編輯 張桂霞]