港口資源該如何整合

徐劍華 上海海事大學城市現(xiàn)代物流 規(guī)化研究所原所長、教授

寧波港集團有限公司和舟山港集團有限公司合并，組建寧波舟山港集團有限公司。接著，安徽港務(wù)集團宣告成立。該集團整合了安慶、蕪湖、馬鞍山等港務(wù)集團，成為長江上又一個碼頭營運商巨頭。據(jù)報道，整合大連、營口、丹東等港口資源的遼寧港口集團的組建亦已提上日程。可以預(yù)計，新一輪碼頭營運商巨頭的整合浪潮正在襲來。“航空母艦”式的跨港口港務(wù)集團整合真的代表了我國港口行業(yè)的發(fā)展方向嗎？

港口行政資源整合的“他山之石”

港口資源整合包括港口行政資源整合和港口經(jīng)營資源整合兩個論題。

先看港口行政資源的整合。天津港大爆炸暴露了中國港口業(yè)面臨的種種問題，其根子在政企不分。20世紀90年代開始實行港口業(yè)政企分開，但是事實上在全國絕大部分港口，政企不分的狀態(tài)只是換了一件“馬甲”而依然存在。以天津港為例，天津港務(wù)集團承擔了包括編制港口發(fā)展規(guī)劃、審批駐港企業(yè)（如瑞海危化品儲運公司）資質(zhì)、設(shè)立港口公安局和消防隊等本該由政府機構(gòu)才能承擔的行政性功能。

除了極少數(shù)例外，世界上絕大部分港口采用的是“地主港”模式。按照這種模式，港務(wù)局只負責港口規(guī)劃、審批和管理碼頭營運商等駐港企業(yè)。而碼頭的經(jīng)營管理則完全交給碼頭營運商。

這里所說的“例外”，最典型的是新加坡。央企新加坡國際港務(wù)集團（PSA）壟斷了新加坡港99%的集裝箱處理業(yè)務(wù)。另一個典型是美國弗吉尼亞州港務(wù)管理局，本身兼營全州所有沿海港口的全部集裝箱碼頭業(yè)務(wù)。

紐約新澤西港也許是世界上最負盛名的港口行政資源整合的經(jīng)典案例。歷史上，紐約和新澤西兩港對于一些相鄰港域的歸屬權(quán)一直爭論不休。為了兩港更好地發(fā)展，1921年4月30日經(jīng)美國國會批準，紐約州和新澤西州政府聯(lián)合成立紐約新澤西港。1972年正式定名為“紐約新澤西港務(wù)局”。它所管轄的范圍是以紐約自由女神像為中心，半徑為25英里的區(qū)域,共約1500平方英里，分為紐約和新澤西兩個港區(qū)。該港目前是美國第三大、東海岸第一大集裝箱港。

該港的管理機構(gòu)是紐約新澤西港務(wù)管理局（PANYNJ）。港務(wù)局的管理層由兩州州長各任命6名委員組成，并監(jiān)督紐約與新澤西之間各項跨州交通設(shè)施的經(jīng)營，責任有維修、管理跨哈德遜河捷運（PATH）、荷蘭隧道及林肯隧道、喬治華盛頓大橋、肯尼迪、紐華克及拉瓜地亞機場三座機場，還有3座長途公車總站、7個碼頭及1個直升機機場。紐約新澤西港每年的經(jīng)費預(yù)算經(jīng)兩州議會批準后，由兩州州長分別下?lián)堋?/p>

另一個案例是美國東部的弗吉尼亞州港務(wù)局，它由分屬三個城市的紐波特紐斯、諾福克、樸茨茅斯三個港區(qū)和一個內(nèi)陸鐵路中轉(zhuǎn)站組成，形成統(tǒng)一的競爭實體，并于1982年合并成立弗吉尼亞港務(wù)局，是弗吉尼亞州政府的一個機構(gòu)。其具體執(zhí)行機構(gòu)是港務(wù)局委員會，負責人由州政府任命。在管理模式上，弗吉尼亞港不同于其他的地主型港口，該港務(wù)局擁有并直接經(jīng)營港口，而沒有將碼頭租賃給其他私營機構(gòu)經(jīng)營。

2007年，巴拿馬運河太平洋海岸的克利斯多波港（Cristobal）并入巴爾博亞港（Balboa），兩港吞吐量合并計算，2014年居世界集裝箱港口第44位。

相反的案例也出在美國。美西海岸的洛杉磯港和長灘港近在咫尺，共用一條進港航道，并有一座大橋連接兩港，與寧波、舟山兩港的關(guān)系形態(tài)十分相似。關(guān)于“洛杉磯港和長灘港應(yīng)當合并”的建議并不是新鮮事，但一直遭到拒絕。這兩個港口城市的政要和民眾一向認為，要達成一個完整的合并需要克服巨大的政治挑戰(zhàn)。它們是不同的城市，它們在政治上和管理上各不相同。說到底，港口是大自然賜予這個城市的寶貴資源，它不可再生、不可遷移，對城市發(fā)展和社區(qū)生活具有不可替代的作用。市民不希望其他城市來分享他們的港口資源，哪怕是互惠互利。

除了把兩個（或兩個以上）城市港口整合成一個港務(wù)局以外，組成港口聯(lián)盟也是港口行政資源整合的一種形式。比如，2014年7月，為了應(yīng)對班輪公司聯(lián)盟和船舶大型化趨勢以及加拿大港口的競爭，美國聯(lián)邦海事委員會（FMC）批準西雅圖港和塔科馬港建立美國西北港口聯(lián)盟（Northwest Seaport Alliance,NSA）。兩個港口仍然分別擁有各自的原有資產(chǎn)，并共同組建一個港口開發(fā)部，負責管理兩個港口的各類碼頭。該開發(fā)部歸兩個港口的管委會共同管轄。兩港吞吐量從2014年開始合并計算，在世界一百大港中的排名，從2013年的第78和83位，躥升到全球第41位。NSA超越薩凡納、奧克蘭和弗吉尼亞等港，成為美國第四大港。

又如美國海灣三港休斯敦、莫比爾和坦帕港簽署了一份不需要FMC背書的合作協(xié)議。在過去的四年時間里，他們已經(jīng)做到以“海灣沿岸的優(yōu)勢” 為口號的聯(lián)合營銷，以吸引更多的航線。

港口行政資源整合利少弊多

在我國岸線管理約束力不高的情況下，各級地方政府間的博弈使得跨行政區(qū)劃的港口行政資源整合很難實現(xiàn)對于港口自然資源的有序使用。此外，跨行政區(qū)劃的港口行政資源整合還會帶來行政程序混亂、行政權(quán)力交叉等一些新的問題。

國內(nèi)的港口聯(lián)盟案例也有許多，比如北部灣三港、河北港務(wù)集團、武漢新港等，但大多就是在資本層面上的兼并或吸并，而不是在行政層面上的港口一體化。最典型的恐怕就是寧波舟山港，其實并沒有一個“寧波舟山港務(wù)管理局”的實體，而只是在吞吐量數(shù)據(jù)上加總在一起。即使是《寧波-舟山港總體規(guī)劃》，也只是把原來做成兩本的規(guī)劃，相應(yīng)章節(jié)一一穿插合并，做成一本而已。因此，到目前為止，所謂“寧波舟山港”實質(zhì)上還停留在港口聯(lián)盟的階段，離“寧波舟山港口一體化”的目標還有很長的一段路要走。

武漢、鄂州、黃岡、咸寧四市港口岸線統(tǒng)一規(guī)劃建成武漢新港，自稱其目標是“億噸大港、千萬標箱”。按照武漢新港的邏輯推理，如果哪一天媒體報道武漢新港整合宜昌、荊州、黃石三港資源，組建湖北港務(wù)集團，一點也不會令人吃驚。

事實上，建立港口聯(lián)盟是一回事，合并為一個港口則是一件大事，而不是像“寧波港吸并舟山港”就能解決的。如果只是像過去幾年一樣，把兩個港口的吞吐量合在一起就算實現(xiàn)了兩港一體化，那么，只要相鄰兩個港口同意，就可以冒出像“上海太倉港”、“深圳東莞港”、“青島日照港”等一大批巨型大港，但是這有意義嗎？

由于跨行政區(qū)域的行政資源整合作用有限，且會帶來諸多問題，因此不建議開展。但是，可考慮區(qū)域內(nèi)的各類港航管理部門進行精簡整合，做好簡政放權(quán)工作，提高行政效率。

參照紐約新澤西港和弗吉尼亞州港的模式，筆者設(shè)想，未來真正的“寧波舟山港”應(yīng)該是這樣子：

第一，應(yīng)該有一個隸屬于浙江省交通運輸廳的“寧波舟山港務(wù)局”實體。該港務(wù)局的領(lǐng)導層是管理委員會，成員分別由寧波市政府和舟山市政府選派。港務(wù)局每年的經(jīng)費分別由兩市政府劃撥。

第二，跨行政區(qū)的寧波舟山港務(wù)局不但在國內(nèi)是史無前例的首創(chuàng)，即使在全球100個最大港口中，國外也只有紐約新澤西港、西雅圖港和塔科馬港共同建立的美國西北港口聯(lián)盟以及巴拿馬的巴爾博亞港等三個案例。參考國外成功的經(jīng)驗，由于這涉及兩個城市的管轄權(quán)，所以行政命令的整合不合適，應(yīng)該由寧波和舟山兩個城市的的人大審議批準，然后每年由兩市政府做預(yù)算撥經(jīng)費。人員從兩個城市選配，各市人數(shù)相等。

第三，把寧波舟山港作為一個整體，重新編制港口總體規(guī)劃。以集裝箱碼頭為例，按集疏運方式來劃分各港區(qū)的功能。比如，為了減少大橋通行車輛的壓力，海島港區(qū)以水水中轉(zhuǎn)為主，包括沿海中轉(zhuǎn)和長江中轉(zhuǎn)；大陸港區(qū)以本地貨源、海鐵多式聯(lián)運和公路集疏運貨源為主。

第四，參照國外大多數(shù)港口的做法，建議我國港口逐步向地主港轉(zhuǎn)型。探索具有中國特色的地主港模式，即政府授權(quán)國有背景的特許經(jīng)營機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)碼頭進行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)及建設(shè)。特許經(jīng)營機構(gòu)根據(jù)規(guī)劃將碼頭租賃給碼頭營運商具體經(jīng)營。如果在地主港模式下，浙江省港口群的資源整合模式可充分發(fā)揮作用，實現(xiàn)對港口資源的統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)及建設(shè)，通過統(tǒng)一規(guī)劃有利于實現(xiàn)群內(nèi)各港口明確的分工定位，也有利于對資源的集約化利用。

回到本文開頭，寧波舟山港務(wù)局不再直接經(jīng)營港口，而只是負責港口規(guī)劃和碼頭、港池、航道、錨地、燈標等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；監(jiān)督寧波和舟山之間各項跨市交通設(shè)施的經(jīng)營、維修和管理；將碼頭租賃給各個碼頭營運商經(jīng)營；向客戶收取船舶港務(wù)費和貨物港務(wù)費；在各種媒體上推銷港口；每年或每雙年在國外交易量大的港口城市舉辦客戶招待會推銷港口等等。

港口自然資源的地域壟斷性阻礙了經(jīng)營資源的整合

再看港口經(jīng)營資源的整合。由于目前絕大多數(shù)港口均實現(xiàn)了政企分開，且大型港口企業(yè)很多已實現(xiàn)公開上市，因此行政命令在港口經(jīng)營資源整合領(lǐng)域要么不會奏效，要么成本極高。

除了政府主導的整合模式外，港口資源整合還有純商業(yè)模式，如上港集團進行的“長江戰(zhàn)略”；以及“政府推動+市場決定”的模式，如防城港、欽州港、北海港三港組建的北部灣國際港務(wù)集團，秦皇島港、唐山曹妃甸港、滄州黃驊港三港組建的河北港口集團，以及廈門集裝箱碼頭集團等。

從這些模式的整合過程和效果分析，沿海港口純商業(yè)模式整合成本比較高。據(jù)中國港口協(xié)會統(tǒng)計，2014年占全國沿海規(guī)模以上港口吞吐量60%以上的20家港口企業(yè)，均為盈利。其中很多港口企業(yè)的碼頭資產(chǎn)均已實現(xiàn)上市。在市場經(jīng)濟條件下，通過兼并收購整合經(jīng)營資源成本將十分高昂。

而上海港“長江戰(zhàn)略”和北部灣國際港務(wù)集團整合之所以能夠成功，一定程度上得益于被整合企業(yè)經(jīng)營效益相對較差，再加上地方政府在政策和補貼上的支持，因此商業(yè)整合的阻力較小。但是，這兩個案例的階段性成果并不能保證合資公司未來的走向和業(yè)績。

由于港口自然資源具有天然的地域壟斷性，各市國資委事實上控股的各港務(wù)集團對地方政府依賴極大，依靠壟斷獲得紅利。如果僅根據(jù)省政府的行政命令，整合兩個（或兩個以上）港務(wù)集團的資產(chǎn)，組建成一個港務(wù)集團，那么，由于兩個城市的地方政府必然會追求本市港口資產(chǎn)的效益最大化，所以這樣的“航母”集團走不遠。

例如，各地方政府在“一帶一路”戰(zhàn)略下，加大對港口的投資。包括天津港、大連港、秦皇島港、營口港、曹妃甸港在內(nèi)，在國家北部貿(mào)易中心的環(huán)渤海地區(qū)的五個大港在該地區(qū)激烈爭奪集裝箱運量。

從遼寧港口集團所覆蓋的大連、營口和丹東三個港口來看，大公國際信用評級公司在其評級報告中稱，大連港是營口港最大的競爭對手，因為這兩個港口的腹地互相交叉。評級報告指出：“隨著交叉腹地的擴大，營口港面臨的（來自大連港的）壓力在未來兩年內(nèi)還將繼續(xù)。”

而丹東港則處在本省兩大港口大連港和營口港的陰影之下。不過，由于其獨特的地理位置，丹東港可以通過多式聯(lián)運方式聯(lián)系到俄羅斯、蒙古、韓國和日本。事實上，丹東港是夾在大連港和營口港爭斗中的戰(zhàn)利品。兩個港口為爭取省級優(yōu)勢，丹東港必然被確認為是一個關(guān)鍵的戰(zhàn)場。

營口港計劃斥資150億元在丹東建設(shè)一個全新的設(shè)施。按照總體布局規(guī)劃，到2030年，在18公里長的碼頭岸線將會擁有50個新泊位。一旦完成后，丹東港預(yù)計將成為營口港的喂給港。由此可以預(yù)期，遼寧港口集團一旦誕生，表面上的三港一體化并不能阻止或減弱三個港口之間的競爭博弈。

青島港和日照港七年合作一朝破裂說明了什么？

青島港和日照港合資企業(yè)的破裂應(yīng)該使某些熱衷于催生“航母式”港務(wù)集團的官員驚醒。近幾年來，這兩個港口已陷入干散貨和油輪行業(yè)市場占有率的爭奪戰(zhàn)中。今年2月份，青島港退出與日照港集團共同擁有長達七年的日青集裝箱碼頭。關(guān)系的破裂被認為是兩個鄰港間日益對立的信號。日照港集團支付6.391億元從青島港集團手中買下50%的股份，從而成為碼頭的獨資經(jīng)營商。青島港集團撤資日照日青集裝箱碼頭有限公司，轉(zhuǎn)讓全部股權(quán)，退出日照港集裝箱經(jīng)營。此項目是青島港參與日照港經(jīng)營的最后一個大項目。此次青島港撤資日照港，只是兩港數(shù)年來磕磕絆絆的合作征途上的一個縮影。

2007年，青島港與日照港各出資5.75億元建立日照日青集裝箱碼頭有限公司，曾被當作港口企業(yè)跨地域合作的典范廣泛報道。然而，幾年來，青島港與日照港業(yè)務(wù)之間的競爭事件多次出現(xiàn)。如青島港近年新建的董家口港區(qū)距離日照港不過30公里，其規(guī)劃的大宗散貨運輸方向，特別是其中的40萬噸級礦石碼頭和45萬噸級油碼頭，均與日照港的主營業(yè)務(wù)相似。兩港地理位置相近，主要貨種重疊，競爭態(tài)勢形同水火。

近幾年來，兩港經(jīng)營理念分岐越來越大。日照港認為，港口未來贏利潛力仍然光明，值得大力投資。日照港2013和2014年集裝箱吞吐量分別為202.6萬TEU和242萬TEU，增長率分別為16%和19.4%，是全國僅有的增速超過10%的四個港口之一。

日照港有四個集裝箱專用泊位，擁有最大可達260萬TEU的年處理能力，現(xiàn)在正在將另外11個通用泊位升級為集裝箱專用泊位，完成之后年最大處理能力將達到1000萬TEU。2014年5月，日照港獲得國有中國大陸鐵路的批準，開始了鐵路轉(zhuǎn)運業(yè)務(wù)。旨在成為未來通過中亞的亞歐貿(mào)易的切入點，該港擁有優(yōu)良的海鐵聯(lián)運進入

中亞、蒙古和俄羅斯。日照港集團表示日照港將充分利用“一帶一路”政策提供的資金來發(fā)展亞歐貿(mào)易連接中的物流基礎(chǔ)設(shè)施。

青島港2014年集裝箱吞吐量為1658萬TEU，是全國第六大港。雖然2014年增速僅6.8%，但因為基數(shù)大，所以一年增量就達105.5萬TEU，為日照港全年吞吐量的44%。青島港認為，目前世界貨運市場已趨平緩增長態(tài)勢，港口營業(yè)收入增長緩慢，過多的投資會加大成本，造成港口未來經(jīng)營困難，造成大量資金與資產(chǎn)沉淀、效率低下。因此，青島港集團的投資重點已轉(zhuǎn)向物流服務(wù)、商貿(mào)、金融，更是轉(zhuǎn)向為本地臨港工業(yè)區(qū)服務(wù)，而非價值低的大宗貨物吞吐。

基于此理念，青島港拒絕日照港提出讓青島港加大對日照日青集裝箱碼頭有限公司注資的要求。

日青公司2013年營收1.18億元，凈利潤1700萬元，青島港僅分得850萬元，尚不及投資5.75億每年利息的四分之一。青島港收回投資已經(jīng)無望，長痛不如短痛，給兩港合作畫上一個句號，也給越炒越熱的跨地域港口經(jīng)營資源整合浪潮潑一瓢冷水。

從經(jīng)營資源層面來說，各市港務(wù)集團的“斷奶”遠比跨市整合重要。要建成和記黃埔、新加坡國際港務(wù)集團、迪拜環(huán)球港務(wù)集團這樣級別的國際碼頭營運商，我們的差距何止萬里計？他們每家公司在全球獨資或合資控股的碼頭無一不是以三四十個計。我們各市國資委事實上控股的各港務(wù)集團對地方政府依賴極大，依靠地域壟斷獲得紅利，相互之間水火不相容，怎么走出國門同國際大佬競爭？

回到本文開頭，寧波舟山港集團有限公司成立之后，預(yù)期寧波港股份有限公司吸并舟山港集團有限公司的優(yōu)質(zhì)資源進行重組。以后，寧波舟山港集團有限公司應(yīng)該探索中國特色的地主港經(jīng)營模式，吸收民營資本，國有資本逐步退出。在業(yè)務(wù)方面，逐步減少在寧波舟山港轄區(qū)內(nèi)的碼頭經(jīng)營業(yè)務(wù)，并在長江沿線成長性良好的港口擇優(yōu)收購碼頭；在北歐或地中海選擇成熟港口擇優(yōu)收購碼頭，探索國際化經(jīng)營，努力創(chuàng)建國際一流的碼頭營運商。