生育政策面臨重大變革

李桂花

2015年政府工作報告中關于計劃生育政策的表述是：“推進計劃生育服務管理改革。”與會前社會上普遍預測會推出“單獨兩孩”（一方是獨生子女的可以生二胎）相比，這樣一句話的表述引發(fā)了社會熱議。有人認為是將進行重大變革的前奏，也有人認為是更加保守退回低生育率的信號。通過與以往報告的對比，和基于現(xiàn)實壓力和國家制度變遷方向的分析，我們預測，今年的生育政策將有重大調(diào)整。

政府工作報告的歷年對比

讓我們先看看這幾年計劃生育政策的縱向變化：

2012年：“繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平，綜合治理出生人口性別比偏高問題，提高出生人口質(zhì)量。加快實現(xiàn)計劃生育優(yōu)質(zhì)服務全覆蓋，將免費孕前優(yōu)生健康檢查試點范圍擴大到60%的縣（市、區(qū)）。提高農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助、特殊扶助標準。”

2013年：“堅持計劃生育基本國策，適應我國人口總量和結(jié)構(gòu)變動趨勢，統(tǒng)籌解決好人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題，促進人口長期均衡發(fā)展。”

2014年：“堅持計劃生育基本國策不動搖，落實一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策。”

2015年：“推進計劃生育服務管理改革。”

由歷年對比可以看出，從“全面做好人口和計劃生育工作”到“堅持計劃生育基本國策”落實單獨兩孩的略顯寬松的政策，至今年的兩會，提出“推進計劃生育服務管理改革”；從“穩(wěn)定低生育水平”到“促進人口長期均衡發(fā)展”，表明了生育政策的松動，不再一味地堅持獨生子女政策，而是承認了老齡化、勞動力不足的事實，并在2014年的報告中提出“落實一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策”。而今年提出的“服務管理”，跟2012年的“綜合治理”相比，更是一個重大進步。我們預測，今年政府工作報告的“改革”提法預示著計劃生育開啟了“去計劃”過程，將盡快將生育權從國家統(tǒng)一計劃回歸到家庭自主選擇。這是基于經(jīng)濟壓力和社會穩(wěn)定的迫切需要。

生育政策放開的迫切性

從現(xiàn)實的急迫性來看，我國多年高速增長的一個關鍵引擎就是人口紅利，而今，隨著老齡化社會的到來，人口紅利已經(jīng)消失，用工荒已困擾中國勞動力市場多年。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2014年中國勞動年齡人口連續(xù)第三年下降，65歲以上老年人已占總?cè)丝谑种弧Ｈ粢谛鲁B(tài)下保持增長在合理的區(qū)間，人口政策的放松迫在眉睫。另外，生育政策的改變，對社會穩(wěn)定意義重大。獨生子女制度，導致現(xiàn)在的青年人要面對六位老人，養(yǎng)老負擔太重；而老年人面臨空巢、孤獨等一系列問題。如果獨生子女政策延續(xù)下去，我們的社會將凸顯經(jīng)濟增長乏力、社保基金漏洞加大、創(chuàng)新缺乏活力、家庭教育素質(zhì)下降等諸多矛盾。

而且，生育是有很長的滯后期的，即便現(xiàn)在就改革生育政策，人口結(jié)構(gòu)改變也要一個過程，生育問題不能再拖延了。

生育政策調(diào)整的制度基礎

從理論和制度層面看，十八屆三中全會提出讓市場成為資源配置的決定因素。這說明了中國改革的頂層設計中，明確了市場經(jīng)濟的改革方向，而不是只將市場作為手段來使用。這為生育政策的調(diào)整提供了大的制度前提。

現(xiàn)代的市場經(jīng)濟是以要素的自由流動、等價交換為前提的。勞動力和資本、技術一樣，都是市場的基本要素。生育政策是勞動力的供給和培養(yǎng)機制，計劃生育政策是在計劃經(jīng)濟中配套的政策，無法適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，必然要改革原來的集中控制體制而轉(zhuǎn)向個體分散決策。這是實現(xiàn)真正的市場化所必須的制度配套改革。

現(xiàn)在經(jīng)常聽到一種聲音說，不能放開，因為一旦放開，有意愿生孩子的往往是農(nóng)村人，城市人口普遍不愿意生第二胎。其實，從動態(tài)的角度考察，這是一個系統(tǒng)問題。首先，是要不要放開？然后，是怎么放開？放開計劃生育政策，的確在短期內(nèi)可能造成以上局面。但是，那是因為現(xiàn)有的戶籍制度、社會保障、教育、醫(yī)療等等制度綜合作用的結(jié)果。

生育和戶籍是跟人口相關的兩大政策。相應地，2015年政府工作報告中關于戶籍制度的表述是：“用改革的辦法解決城鎮(zhèn)化難點問題。抓緊實施戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應基本公共服務，取消居住證收費。”這說明勞動力流動也同時在放開。

市場經(jīng)濟的完善本質(zhì)上是制度創(chuàng)新過程。制度有三個層面：有形制度，如法律和政策；無形制度，如潛規(guī)則、文化等；還有制度的實施。制度有形層面的變遷是可以一蹴而就的，但無形制度是需要一個過程的。而制度變遷的過程也就是各利益集團博弈的過程。這個過程首先由個體理性的提升開始，通過互動、博弈而產(chǎn)生新的規(guī)則，通過無數(shù)個微小規(guī)則的創(chuàng)新，最終形成穩(wěn)定的預期，形成無形制度。在此，新的預期的形成，需要標志性的制度創(chuàng)新。人口政策的變革就是這種創(chuàng)新。

家庭是市場經(jīng)濟的基本細胞，是社會最寶貴的要素——勞動力和人力資本的生產(chǎn)單位，這個領域的放開，對形成市場經(jīng)濟的理性思維和行為特征至關重要。否則，個體的人總是在一個國家的巨大計劃籠罩之下，難以形成自主規(guī)劃、自我負責的底線思維。這種人格不獨立的結(jié)果，也無從培養(yǎng)出市場經(jīng)濟所需要的具有創(chuàng)新精神、獨立自強、平等交易的公民。就像企業(yè)是產(chǎn)品、服務的提供主體一樣，有什么樣的主體，就有什么樣的發(fā)展模式。很難想象，一個高度抑制、壟斷的經(jīng)濟體制可以帶來真實的繁榮。若要實現(xiàn)健康的可持續(xù)的增長，制度的創(chuàng)新是關鍵，而人口生育政策的變革是基礎。既然十八大已經(jīng)明確了市場經(jīng)濟的目標，人口政策的改革是早晚的事。而在現(xiàn)實壓力的高壓下，變革迫在眉睫。

綜上所述，我們認為，2015年的生育政策必將有重大變革。目前在局部試點的“單獨兩孩”政策，即便是在全國鋪開，放開的速度也是太慢了。根據(jù)現(xiàn)實的壓力，應該是全面放開兩孩政策，盡快放開生育的控制。然而，這種制度變革的成敗，取決于其他制度的配套，比如社會保障、戶籍制度、教育、醫(yī)療等等。這是綜合的制度變革中的一環(huán)，因此，變革的速度最終決定于推進市場在資源配置中起決定作用的決心和落實的進度。