國外公務員行政倫理建設的價值取向與實踐經驗

劉軍儀

公務員在依法行政中享有相應的權利，因此也應擔負其義務和責任。隨著行政改革的不斷深入推進，西方各國政府在治理政府腐敗、績效低下，提升公務員職業道德水準和工作績效等問題上，從早期采取強制性規范和懲戒性制裁等控制手段開始日益重視行政倫理建設，將嚴肅懲戒與加強行政倫理建設合二為一，成為公共行政的一種有效治理方式。其核心是要求政府在行政管理上應該保持清正廉潔，樹立牢固的責任意識，加強行政行為的責任劃分和承擔，治理行政倫理失范行為。與此同時，也要求公務員在為民眾提供公共服務、實現公共利益的行政活動中積極履行職責，遵守法律法規、職業操守和道德規范要求，秉持公平和正義。

一、國外公務員行政倫理建設的價值取向

行政倫理建設在西方國家真正得到廣泛深入的發展，是伴隨著西方國家行政改革的實踐歷程。在這一過程中，西方國家開始思考確立新的行政理念、重視公共行政倫理建設，推動了公務員倫理道德建設的進程，并使之不斷向道德規范化、法律化發展。總的來看，國外行政倫理建設的價值取向主要包括公共利益價值、公平正義價值、公共責任價值和依法行政價值。

（一）公共利益價值取向

服務公共利益作為行政倫理的價值取向，其基本要求就是要求公務員要履行服務于公共服務的責任和義務，要以是否符合公共利益作為衡量自身行為是否為負責的行為，具有責任心、確保廉潔、客觀和獻身精神。因此，行政人員必須要謀求社會公共利益的最大化，為公眾提供必需的公共產品和公共服務，協調個人利益與公共利益之間的沖突與矛盾，避免以權謀私、瀆職失職等倫理失范現象。

（二）公平正義價值取向

公平正義是公共行政的一般倫理原則。羅爾斯認為，正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。①弗里德里克森在提出新公共行政學時以社會公平作為其核心價值。公平正義的價值取向強調政府提供公共服務要關注公平、滿足社會大眾的需求，行政效率的實現要以社會公平為前提；公務員在行政事務管理中要秉持誠實可信，在決策過程中要積極履行責任和義務。

（三）公共責任價值取向

公共責任是與公共職位有直接關聯的政治性的職責承擔。正如德國著名倫理學家費希特指出：“你要永遠按照對于你的職責的最佳信念去行動，或者說，你要按照你的良心去行動”。②公共責任與公共權力是相聯系的，既不存在無權力的責任，也不存在無責任的權力。將公共責任作為行政倫理建設的價值取向，強調權責并重并注重培養行政主體的道德責任意識。使得政府及其行政人員具有高度的職責感和義務感，在進行公務活動時受到約束和控制，在行使權力、履行職能時具有為自己的行為承擔后果的責任能力。

（四）依法行政價值取向

西方發達國家公共行政倫理中強調遵法守法、依法行政的合法價值理念。亞里士多德在《政治學》中指出，“為政最重要的一個規律是：一切政體都應訂立法制并安排它的經濟體系，使執政和屬官不能假借公職，營求私利。”③法律在國家管理中具有至高無上的權力地位，法律對社會所有機構和個人具有普遍而全面的適用性。依法行政使權利和義務得到合理的統一，有利于防止和制約公務員權力的濫用，便于接受民眾的監督。

二、國外行政倫理建設對公務員履職的基本要求

國外行政倫理建設確定了公務員履行職責、執行公務中必須遵守的義務、基本行為準則和道德水準，對公務員行為起到指導、調整、約束和規范的作用，并將公務員履職情況作為公務員獎懲的重要依據。公務員履職的基本要求主要包括在政治、工作、廉政、保密等方面的義務，針對違背義務的懲罰，既有行政紀律的處罰、也有行政法律責任的追究。

（一）保持政治中立

西方國家要求公務員在政治上必須保持中立。美國《哈奇法》規定，聯邦公務員不得參加任何贊成以武力推翻政府的任何組織，適用范圍逐步擴大到聯邦基金補助的地方政府公務員。禁止公務員從事政治活動，或政治壓迫，包括禁止充當政黨提名的候選人、政治捐助、發表助選演講、參加選舉等。觸犯者停職30天。此后，美國公務員政治活動有所放寬，但政黨或敏感性政治活動仍在禁止范圍之內。英國《文官管理法》規定任何文官在上班期間穿著制服、或于公務場所均禁止參加任何政治活動。禁止公開發表批評政治首長的政治意見、禁止介入政黨紛爭。

（二）工作恪盡職守

西方國家要求公務員在工作上恪守責任，必須要樹立公共責任行政觀，務必做到權、職、責三者統一。美國要求公務員忠于國家；遵守憲法、法令規定，執行公務時不受政黨因素影響；恪盡職守、負責盡職；為民眾服務不得有歧視行為；不得違法兼職；不得假公濟私、圖利他人。意大利對公務員行為準則和工作紀律的規定包括，遵守上班時間、不準曠工、生病必須請假、愛護公物、執行上級命令、不能在生病期間到其他單位工作、不準公物私用、不可兼職等方面。

（三）清正廉潔

廉潔奉公是公務員職業道德的核心內容。西方國家除了在公務員總法中對公務員廉潔問題有原則性規定，還有專門的法律、法規就廉政問題進行了具體的規定。禁止公務員以權謀私、行賄受賂；禁止公務員利用職務之便，接受來自任何方面的利益。為了讓公務員全身心地投入工作，確保清正廉潔，避免發生私人利益與公共利益的沖突，大部分國家都對公務人員的兼職和經商活動進行了限制。美國《政府倫理改革法案》規定，政府工作人員不得在營利性組織、集團中任職。法國《公務員法》規定，公務員應該盡忠職守，不得從事營利性質的私人活動；公務員不得從其所屬機構監督的企業獲得利益。

（四）保守保密

西方國家把公務員的保密紀律上升到影響國家安全和社會穩定的高度。英國《保密法》規定，文官在接受任命的當天，必須在官方機密法上簽字，保證不同任何人談論有關本人工作的任何情況，保證不泄漏本人工作中未經公開的任何消息，公務員在離任和退休后也不得泄漏任職時獲得的機密和非機密信息。德國《聯邦公務員法》規定，公務員不得公開在職務中獲悉和掌握的機密信息，離開公務員崗位后也應遵守該規定。未經批準，不得在法庭上把機密作為證據公開。

三、國外公務員行政倫理建設的基本經驗

行政倫理建設是西方國家治理公共腐敗、提高行政效率、提升政府信用形象和公務員職業道德的普遍做法。尤其是20世紀70年代以來，西方國家的行政倫理建設取得了長足的發展，在相互借鑒、仿效的基礎上，使得各國的行政倫理建設既有本國特色，在行政倫理法治化、設立監督機構、加強違紀懲戒、開展行政倫理教育等方面也有共同之處。這些經驗對我國現階段加強公務員行政倫理建設具有一定的借鑒意義。

（一）事前預防：注重行政倫理法治化

西方國家秉持法治理念傳統，通過法律、道德規范或組織規章來規范、約束和引導公共組織及其行政人員的行為，防止自由權利被濫用而造成對公共利益和國家政府不利的后果，防止潛在的利益沖突。行政倫理規范的法治化是解決行政責任沖突的重要手段，可以使道德要求作為一種規則、習慣被固定下來，從而對任何人都構成強制性的約束力。

美國是較早研究公務員倫理道德的國家之一，通過不斷頒布和修訂新的行政倫理法案、法規來約束公務員行為，形成了原則性的公務員倫理基本法以及操作性較強的公務員道德準則。1978年《政府倫理法案》和1989年《政府倫理改革法案》就公務員道德的問題進行了明確的規定，成為美國公務員道德建設的重要法規文件。1992年《美國行政官員倫理規范》對包括收受外界禮物、工作人員之間互贈禮物、經濟利益沖突、公正執行公務、尋求另職、濫用職權、政府外活動進行相關規定。1993年《公共部門雇員倫理行為準則》對公共部門雇員應當具備的行政道德提出了具體標準和要求。1999年該準則又進行了修訂和補充完善。

此外，其他西方國家也普遍制定了公務員道德立法。如1925年英國政府制定《榮譽法典》規范公務員的從政道德，禁止公務員（事務官）濫用國家授予的權力獲取利益。2006年，英國政府與公務員委員會出臺了新修改的《公務員守則》，全面闡釋了公務員圍繞基本價值觀所應遵守的道德行為規范；澳大利亞1979年制訂了《國家公務員行為指導原則》，強調公務員要遵守誠實、廉潔、正直的準則，并于1987年、1995年兩度進行修正；德國1967制定了《聯邦懲戒法》，加拿大制定了《公務員行為準則》《加拿大公共服務倫理規范》等。

（二）全程監督：設立專門管理與監督機構

隨著行政倫理建設的不斷發展，為了保證行政倫理立法的實施，設立了相應的管理與監督機構來規范公務員行為，加強懲戒，并主動接受來自社會各界的監督。美、英、法等西方國家都建立了行政監察制度，授權某些行政監察機構對政府事務進行多方面的監督，將公務員行政倫理建設進行具體落實。可以說，管理監督機構的設置使得公務員行政倫理制度常態化。

1989年，美國將政府道德管理辦公室從原來的人事管理局脫離出來，成立了一個完全獨立的“政府道德管理署”，直接由總統領導，對總統負責，這也標志著聯邦政府道德行為管理的專職化。該署的主要職能是依照政府倫理法規定，管理公務員的服務行為與操守風紀，為聯邦政府官員提供培訓和與公務員道德有關的教材和宣傳資料；負責公務員財產申報管理制度及維持公務員品德紀律；并配合聯邦檢查總長與人事管理局處理行政倫理事件。同時，美國許多州和市的議會和政府也設有倫理辦公室委員會，負責本地區的行政倫理工作。這些機構都對美國公務員職業道德發揮著積極的監管作用。

英國負責對政府進行監督機構主要有議會、司法部門、審計部門、公眾與新聞媒體輿論監督以及政府部門內部機構等。此外，英國1994年設立了諾蘭公職道德規范委員會，其主要工作是考察并了解公眾對公職人員遵守行政行為道德規范的滿意度，包括相關的財務、商務制度，并就是否需要對現行制度進行改革提出建議方案，以確保公職人員廉潔奉公。

（三）事后懲處：對公務員不端行為的制裁

西方國家在規范公務員行政行為方面非常重視預防與懲治相結合，構建了具有威懾力的懲罰機制。針對公務員違反履職行為的處罰通常有警告、減薪、降職、撤職、開除等，同時還有對違反行賄受賄、財產申報公開制度、誠信制度、利益沖突制度等規范進行具體的懲處。國外公務員懲處一般分為刑事處分和行政處分。刑事處分由法院實施，行政處分一般由主管部門或政府人事部門實施，也有的由行政法院實施。

美國公務員懲戒包括申斥、警告、調換工作、記過、停職、減薪、降職、免職等。一般是針對違反限制政治活動、考績、服務、行政倫理及一般紀律行為，違反義務、違背公務員法令與風紀的事件均構成懲戒或刑責問題。公務員因工作績效不佳、不當行為等違法失職依法令規定懲處。當公務員工作績效不佳，構成不稱職，應先調整工作，給予改正機會；當公務員工作表現惡劣，可直接降職或免職；當公務員有違法行為則依據聯邦法律的規定處理，要考慮各機關與公務員工會的協議，通知當事人（提出答辯或申訴）。

英國非常重視公務員忠誠國家、遵守法制、專業盡責與服務公眾的紀律，凡違背公務員應遵守的法令、工作紀律，均構成行政、法律與管理上的責任與懲戒問題，有停減薪、罰金、停薪停職、降級、提前退休與免職等各項懲戒方式。主要的法令有《保密法》《反貪污腐化法》《公務員守則》等，對于違法失職的公務員實行“零容忍”，公務員一旦有貪污受賄、濫用政府公共經費的行為立即開除，并喪失領取退休金的資格，構成犯罪將受到刑事處罰。

（四）教育引導：提升公務員道德自律

公務員履行忠誠義務不僅僅是公務員自身的道德建設問題，也是政府自身建設的關鍵問題。正如托馬斯·弗里德曼所言，“一個國家最重要、最持久競爭優勢之一是精益、高效、廉潔的公務員隊伍”。西方國家從強制控制轉向軟性控制，從合規為基礎向價值觀為基礎轉變，日益重視提高公務員內在道德素質和道德意識等內部控制手段對于提高公務員行政責任的重要性。

美國重視通過教育來培養公務員的行政倫理意識，增強公務員的自我約束力。政府道德管理署具體負責對聯邦行政部門公務員的行政倫理教育。主要職責包括以下四個方面：一是舉辦研討班。主題與公務員日常工作緊密結合，比如怎樣避免利益沖突，如何進行財務公開制度等；二是開發各種行政倫理培訓資料，幫助聯邦政府公務員解決日常面臨的行政責任沖突問題；三是設立卓越和創新獎。該獎項旨在表彰聯邦政府行政部門在行政倫理建設上的努力，比如在采用創新方法教育員工，運用模范典型激勵員工以及構建良好的倫理文化等方面有示范作用；四是召開年度行政倫理大會。幫助行政部門的倫理官員了解行政倫理最新發展和動態，為他們提供互相認識，探討、解決共同關心的問題的機會。

英國也非常重視公務員誠信教育，以規范公務員的行為，使之養成自警、自律的良好習慣，哪怕是微不足道的小事。同時，特別注重從公眾關注的社會熱點問題出發，對公職人員進行道德操守和行為規范的教育，營造良好行政文化氛圍，在全社會推崇廉潔奉公的道德風尚，培養公職人員勤勉奉獻的精神品德。

注釋：

①約翰.羅爾斯.正義論[M].北京： 中國社會科學出版社，1988.

②轉引自李文良.西方國家行政倫理研究[M].長春：吉林大學出版社，2007.

③亞里士多德.政治學[M].北京：商務印書館，1965.

（作者單位：中國人事科學研究院公務員管理研究室）