騰退宅基地探路

陳暉

6月4日中午，看看快到午飯時(shí)間了，彭州市葛仙山鎮(zhèn)建新村十組村民楊繼芳連忙走到門(mén)前的小菜地采摘青椒和茄子。與社區(qū)其他整齊劃一的樓房不同的是，楊繼芳的住宅是一套嶄新的70平方米平房，因此在小區(qū)里很是顯眼。“楊繼芳是彭州市騰退宅基地改革試點(diǎn)的第一家農(nóng)戶，她自愿有償騰出宅基地，不僅可以獲得補(bǔ)償，原承包地、林地、集體股權(quán)等農(nóng)村權(quán)益也保持不變。”彭州市委統(tǒng)籌辦社會(huì)科科長(zhǎng)范文彬在現(xiàn)場(chǎng)介紹說(shuō)。

錦上添花 三方受益

“旅游環(huán)線新修的公路就從我家門(mén)前經(jīng)過(guò)，我家的舊土坯房破破爛爛確實(shí)不好看，我們老兩口又拿不出錢(qián)來(lái)蓋新房子。騰退政策很對(duì)我們的胃口，因此這一次我愿意騰退宅基地，搬進(jìn)新房。”68歲的楊繼芳說(shuō)起騰退初衷，還有點(diǎn)不好意思：“災(zāi)后重建時(shí)，兩個(gè)兒子都搬進(jìn)了統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建社區(qū)，我們老兩口有顧慮，還是覺(jué)得守著自己的老宅基地放心些，就沒(méi)有搬進(jìn)社區(qū)。”

現(xiàn)在楊繼芳老兩口住在公路對(duì)面的社區(qū)，出了社區(qū)門(mén)，就能看到自己的土地。“我家的田流轉(zhuǎn)了1.7畝給公司，我和老伴就在草莓園打工，每人一天能掙60元。”

“她的收入還有每畝600元的耕保金，每月300元的養(yǎng)老金，每畝1575元的流轉(zhuǎn)費(fèi)。”一旁的葛仙山鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)張強(qiáng)補(bǔ)充道。

真正讓楊繼芳感到滿意的是騰退背后的原則和一整套系統(tǒng)機(jī)制的支撐。

“從實(shí)質(zhì)來(lái)講，宅基地騰退試點(diǎn)工作是將農(nóng)戶宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的過(guò)程。”彭州市委統(tǒng)籌辦主任陳萬(wàn)青分析說(shuō)，“我們是成都市乃至全省最早開(kāi)始探索宅基地騰退改革的。我清楚地記得，2013年10月，我們?cè)趯?duì)都江堰聯(lián)建模式考察之后，就有一些思考。與很多部門(mén)一起研究后，明確了一條原則：宅基地轉(zhuǎn)讓只在村集體內(nèi)部進(jìn)行，不能流入集體之外。這樣就保證了農(nóng)民附著在土地上的產(chǎn)權(quán)利益。”

作為青白江區(qū)人和鄉(xiāng)三元村十六組的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，51歲的肖世貴多年來(lái)一直憑借泥水匠等手藝在外務(wù)工，去年又被一家銀行聘為保安；23歲的兒子肖貴聰職高畢業(yè)后就外出打工，現(xiàn)在青白江工業(yè)集中發(fā)展區(qū)擁有相對(duì)穩(wěn)定的工作和收入，并按揭購(gòu)買(mǎi)了一套約130平方米城市住房。一家人長(zhǎng)期閑置農(nóng)村住房和宅基地，同時(shí)又為改善生產(chǎn)生活條件而離家奔波，并承擔(dān)后續(xù)歸還“房貸”的經(jīng)濟(jì)壓力。

2014年初，飽受用地“瓶頸”困擾的村組干部找到肖世貴，希望他自愿有償騰退集體土地（宅基地）使用權(quán)，為自行車(chē)驛站建設(shè)提供用地空間，肖世貴一家與村組集體經(jīng)濟(jì)組織需求意愿順利對(duì)接。

“肖世貴一家自愿將451.3平方米集體土地（宅基地使用權(quán)）有償騰退給集體經(jīng)濟(jì)組織，成功實(shí)現(xiàn)進(jìn)城居住興業(yè)的愿望；集體經(jīng)濟(jì)組織在支付有償騰退費(fèi)用后，成功取得肖世貴一家的集體土地（宅基地使用權(quán)），實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的連塊成片，為流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)建設(shè)集自行車(chē)運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練、主題樂(lè)園為一體的自行車(chē)驛站項(xiàng)目創(chuàng)造了條件。”青白江區(qū)委統(tǒng)籌委副主任吳德祥說(shuō)。

變宅基地資源為資本

近年來(lái)，葛仙山鎮(zhèn)依托總投資10多億元的“牡丹花海”項(xiàng)目，大力打造鄉(xiāng)村旅游及休閑農(nóng)業(yè)提檔升級(jí)示范區(qū)，特別是湔江路葛仙山延伸段（花源路）的建成通車(chē)，為示范區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。沿線散居農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)有了“變現(xiàn)”的市場(chǎng)需求，農(nóng)戶利用現(xiàn)有資源改變居住環(huán)境的愿望也更加迫切。

“我市的宅基地騰退不同于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，其主要區(qū)別在于宅基地較零散、農(nóng)戶較少、區(qū)域較小，騰退發(fā)生在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不涉及用地指標(biāo)的位移，也無(wú)需向省級(jí)部門(mén)申請(qǐng)立項(xiàng)。”陳萬(wàn)青說(shuō)。

2014年1月，彭州市在葛仙山鎮(zhèn)建新村試點(diǎn)農(nóng)戶宅基地自愿有償騰退工作，在道路兩側(cè)的建新村七組、十組，試點(diǎn)利用農(nóng)戶自愿騰退的宅基地，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

在試點(diǎn)中，彭州市明確的程序是：首先，要由農(nóng)戶自愿向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出放棄原有宅基地申請(qǐng)；然后，經(jīng)村議事會(huì)、村民代表大會(huì)決議，同意其將宅基地歸還集體經(jīng)濟(jì)組織，這樣宅基地就變?yōu)榱思w建設(shè)用地；接著，由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)規(guī)劃部門(mén)提供的紅線圖、設(shè)計(jì)條件等相關(guān)資料向市公共資源交易中心提出掛牌申請(qǐng)，并進(jìn)行掛牌交易。

青白江區(qū)的騰退試點(diǎn)程序也與此相同，“最重要的改革環(huán)節(jié)就是剝離權(quán)屬。厘清宅基地使用權(quán)與所有權(quán)關(guān)系，將宅基地使用權(quán)從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的整體權(quán)利中剝離出來(lái)，鎖定宅基地使用權(quán)面積、四至界限、物權(quán)范圍和產(chǎn)權(quán)持有人、共有人信息；明確農(nóng)戶自愿有償騰退宅基地使用權(quán)不與是否保留農(nóng)村戶籍掛鉤，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體股權(quán)、林權(quán)、集體收益分配權(quán)等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的其他權(quán)利依法保留。”吳德祥解釋說(shuō)。

試點(diǎn)探索仍將繼續(xù)推進(jìn)

“騰退的土地通過(guò)國(guó)土局變?yōu)榧w用地可以在政府掛牌出讓，掛牌收益按比例分配，比老百姓想象的還高。”陳萬(wàn)青說(shuō)。

目前，建新村十組一宗297.44平方米的建設(shè)用地（涉及一戶農(nóng)戶）在彭州市公共資源交易中心以36.36萬(wàn)元/畝價(jià)格掛牌成交，土地價(jià)款已撥付建新村十組，在扣除安置等相關(guān)費(fèi)用后，分配方案由村民自己決定；業(yè)主已取得土地使用權(quán)，并在地塊周?chē)鬓D(zhuǎn)60畝土地建立了果濃情草莓采摘園，預(yù)計(jì)全部總投資1000萬(wàn)元。

建新村七組一宗879.705平方米的建設(shè)用地（涉及5戶農(nóng)戶）已出讓，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。兩宗宅基地涉及的6戶原住房在宅基地騰退后，已全都安置在建新村災(zāi)后重建農(nóng)民集中安置點(diǎn)。

農(nóng)戶自愿有償騰退宅基地工作目前處于探索建立初期，因而需要穩(wěn)妥推進(jìn)，不可成功一個(gè)點(diǎn)位就全面推開(kāi)。

“一方面，建議市委統(tǒng)籌委、市國(guó)土局研究當(dāng)前騰退方式與土地相關(guān)法律法規(guī)有無(wú)沖突之處，梳理目前宅基地騰退工作中呈現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題；另一方面，評(píng)估整個(gè)宅基地騰退狀況，研究決定下一步如何開(kāi)展試點(diǎn)工作，確保在政策準(zhǔn)備充分的前提下再在全區(qū)推廣。”吳德祥表示。

農(nóng)村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性，宅基地管理缺少規(guī)范。“由于地理位置的限制，宅基地整理項(xiàng)目難以顧及到全部有意愿的農(nóng)戶，部分農(nóng)戶可能因宅基地不在項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)而被排除在外。”陳萬(wàn)清分析說(shuō)，單宗零散退出的宅基地管理成本高、難度大，且難以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化利用，因此很難吸引社會(huì)資金投入，前期投入資金往往由地方政府獨(dú)立承擔(dān)，但由于無(wú)法快速收回資金，也就缺乏后續(xù)資金繼續(xù)推行宅基地退出政策，零散的地塊仍繼續(xù)保持零散狀態(tài)，造成了宅基地退出的不完全和退出潛力的浪費(fèi)。陳萬(wàn)清認(rèn)為，這些問(wèn)題將繼續(xù)在改革中加以探討。

采訪后記

以土地資源盤(pán)活為目的，推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地要素流動(dòng)；以社會(huì)資金為杠桿，鼓勵(lì)民間資本參與完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，提升示范線風(fēng)貌形態(tài)——這是成都市探路宅基地騰退改革的著眼點(diǎn)。農(nóng)村宅基地制度改革必然是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程。今后，改革要以保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)為核心，以提高農(nóng)村宅基地使用效率和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入為目標(biāo)，在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民基本權(quán)益的前提下，嚴(yán)守耕地保護(hù)、生態(tài)平衡和社會(huì)穩(wěn)定三大底線，按照“統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，用途管制、節(jié)約集約”的原則，努力破除現(xiàn)行宅基地管理和利用方面的體制機(jī)制束縛，鞏固農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)，建立宅基地有償使用和有償退出制度，有條件放開(kāi)農(nóng)村空閑宅基地流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押融資，充實(shí)農(nóng)村宅基地用益物權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同權(quán)化。

責(zé)任編輯：余娜