央行網絡支付新規的問題與根源

聶日明

《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》（征求意見稿）主要明確了3方面的內容：網絡支付行業的經營范圍、反洗錢和金融消費者保護。為什么會招致業界的一片批評呢？其根本原因在于，中國的社會環境、金融市場結構和金融制度與歐美發達國家是不同的，央行的思路一定程度上將強化銀行對支付機構的議價能力，不可避免地讓人質疑其偏袒銀行。

央行于7月31日在官網發布《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》（征求意見稿）（下稱《意見稿》），向社會公開征求意見。在此兩周前，央行牽頭十部委聯合發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（下稱《指導意見》），分類監管中，央行負責網絡支付行業。央行推出的《意見稿》也是互聯網金融6個子行業中最先出臺的管理辦法。

有意思的是，《指導意見》發布時，互聯網金融行業一片樂觀，看好互聯網金融的發展；而《意見稿》公布以后，行業里大多是批評之聲，認為過于偏向傳統金融機構，央行的管理過于嚴格。

1 《意見稿》三大內容解讀

筆者認為，《意見稿》主要明確了3方面的內容：網絡支付行業的經營范圍、反洗錢和金融消費者保護。

1.1 明確網絡支付行業的經營范圍和從業內容

《意見稿》第十條、第十三條和第十六條非常明確地表明了央行的態度：首先，支付賬戶余額不是銀行存款，不受《存款保險條例》的保護，支付機構只能做通道和平臺，不可以從事任何信用中介、增信等業務；其次，盡管央行明確支付賬戶余額不是存款，但用戶不一定這么認為，如果全行業支付賬戶余額規模太高，就會產生類存款機構效應，在特定時點，其充值、提現、消費、轉賬的集體行為可能會引發支付行業的擠兌。而今唯一的辦法就是限制行業的支付賬戶余額總量。

基于前一條的定位，限制支付賬戶余額支付的規模，規定超過限額需要通過銀行操作，以此使用戶不再將過多的資金放在支付賬戶中。央行意圖通過這一措施，確保全行業支付賬戶余額整體不會過高，也不會出現大起大落甚至是擠兌現象。

央行的態度很明確，網絡支付行業可以做小額支付的事情，但要想做跨界業務就須申請其他行業的牌照，如基金、銀行等。這一條款對于很多網絡支付機構的業務拓展是致命的。多數支付機構本來就是憑借做多賬戶、做大規模、讓用戶留存更多的資金，以進軍理財、配資等行業的業務。余額上限被限定，這些方向的拓展也就無從談起。

1.2 強化反洗錢，強化實名制

《意見稿》頗受詬病的另一點就是對個人客戶的身份核實的要求，即央行所謂的“了解你的客戶”的要求。對于網絡支付機構，面對面身份核實不實現，因此主要采用非面對面的方式進行身份核實。央行要求，開立賬戶需要3個及以上合法、安全的外部渠道進行多重交叉驗證，而支付賬戶余額要能消費、轉賬和購買理財產品，需要5個及以上的外部渠道交叉驗證。此舉不僅增加了支付機構的義務，也降低了用戶體驗，增加了支付機構擴張的難度。

反洗錢是全球銀行業的重要義務，也是監管機構的核心職責。前美國財長、前紐約聯儲主席蓋特納在初任紐約聯儲主席時，發現在金融危機沒來臨的時候，監管機構對銀行的審查內容中70%是反洗錢和消費者保護。尤其在“9·11”之后，反洗錢成為銀行業最為重要的義務之一，美國監管機構對銀行的天價處罰多半是緣于銀行業在反洗錢上的失責。

相比之下，中國金融市場中的個人客戶自由度很大，資金來源的合法性審查、轉賬往來的合規審查基本闕如。中國個人賬戶實名制啟動較晚，2000年才出臺《個人存款賬戶實名制規定》，2004年央行才成立反洗錢局，但這并不意味著央行及相關部門不重視反洗錢。在涉稅審查、反恐、商業罪案調查、反腐等方面，反洗錢的作用都會越來越重要。互聯網金融因其便利和低門檻，設立賬戶、轉賬等的難度大大低于銀行，對疑似套現、欺詐、非法融資、洗錢、恐怖融資等交易的審查標準也遠低于美國的Paypal等機構，此次被收緊并不奇怪。雖然，反洗錢的必要性還有待進一步討論，但在既定的政策下，央行落實實名制、提高實名制的標準的行為，應該是可以預期的，具體如第十九條、第二十條、第二十一條。

1.3 消費者保護是金融監管機構最為普通的監管責任，也是《意見稿》的重要內容

中國監管機構對金融消費者保護一直滯后，一行三會近年才成立了金融消費者保護局，互聯網金融行業在收集用戶隱私、保護用戶數據等方面也是問題頗多。考慮到中國民事案件立案、執行方面的落后，消費者在面臨欺詐等侵權行為時，一直缺乏有效的追償機制。

《意見稿》中，央行除了規定支付機構義務以外，對用支付賬戶余額付款的交易進行限額管理，強行按金額大小劃分，將大額支付劃給銀行，以此降低用戶的風險。這也就是《意見稿》被批評最多的“5000元限額”，即支付賬戶中的余額，用手機短信一次性確認的方式只能轉出5000元。

通篇看下來，央行的《意見稿》基本還是在之前十部委的《指導意見》的框架之內起草的，與一年前披露出來的版本差別不大，門檻甚至還略有降低。既然如此，那為什么這一《意見稿》還會遭到業界的一片批評呢？是市場可以自動運行、央行管的多了，還是市場太亂、央行管得好？

2 《意見稿》中有待改進之處

從央行的角度和十部委的文件來看，《意見稿》并無問題。不管是限制網絡支付留存客戶資金，還是強化實名制、落實反洗錢，抑或消費者保護，央行的處理都不算過分。具體來看，在經營業務限制上，銀行可以吸存放貸、做信用中介，也受到更多的管制，互聯網金融機構要想做信用中介，應該去申請銀行牌照，而不是繞過銀行，做銀行體系外的影子。在反洗錢上，互聯網機構如果要從事和銀行一樣規模的轉賬業務，自然也要有和銀行一樣強度的實名制要求。

央行提出的這些要求都沒有問題。但問題是，中國的社會環境、金融市場結構和金融制度和歐美等發達國家是不同的。

2.1 轉賬限額問題

中國金融市場是由銀行主導的，融資并購、支付清算、資金托管、投資理財等金融活動嚴重依賴于銀行。例如，中國監管機構對各類非銀行金融機構的信任度很低，對證券基金、私募基金、信托、P2P、支付機構等，都不允許他們自行管理資金，而需要委托第三方（主要是銀行）托管。券商、信托等機構受制于此，很難做大，無法動搖銀行的地位。

在轉賬限額問題上，央行仍然延續這了這一思路，超過限額資金必須走銀行而非支付賬戶余額。這里隱含了一個假設：相比支付機構，銀行更遵守反洗錢的規則，會進行盡職操作。但這一思路顯然是有問題的。

如果我們認可反洗錢的思路，那應該有兩條路可選：支付機構要么接受和銀行一樣的反洗錢義務，接受監管機構的審查，要么支付機構讓銀行進行大額支付清算。央行的這一思路勢必會強化銀行對支付機構的議價能力，讓人質疑其偏袒銀行。

2.2 身份識別問題

中國的金融市場和社會信用結構過于扁平、單一，離多元化還很遠。社會最常用的身份認證就是“帶照片的ID卡+面對面”這種簡單的雙因素識別，用兩個不同領域的ID號碼同時指向一個人來鑒別一個人。但關鍵問題在于中國的身份證及身份證號碼在社會管理中的使用被泛化了。在絕大多數的身份識別中，政府、商業機構只認身份證，身份證號碼覆蓋了大部分主要的個人身份識別機制，如社會保障號碼、駕照、納稅號（未來的）、各地發的居住證等，都采用了身份證號碼。

這意味著即使全采用政府不同領域的ID號碼，也無法通過交叉識別來鑒別一個人，非面對面識別一個人的困難大大提高。尤其中國的身份證號碼還透露了生日、出生地、性別等關鍵信息，支付機構缺乏足夠多的可靠數據庫來完成這一任務，而只能依賴于銀行數據庫。眼下，哪怕是央行主導的個人征信系統，其強實名認證步驟都是通過銀行賬號完成的。顯然，這個問題不是央行所能解決的。

收稿日期：2015-08-07