改革開放以來我國國防工業的演進歷程

廖澤略　黃朝峰

摘 要：改革開放以來我國國防工業的演進，可以根據國防科工委從隸屬于中央軍委到成為國務院組成部門，再到縮編為國防科工局的變遷為脈絡分為三個主要階段，從改革歷程來看，始終圍繞著體制上政企分開，精簡機構，引入市場，鼓勵競爭，軍工企業轉軌改制，吸引非公經濟參與軍工等而演進，逐漸去除了改革之前的沉疴積弊。

關鍵詞：國防工業；國防科工委；國防科工局；演進歷程

我國國防工業的建立與發展，脫胎于計劃經濟管理體制。改革開放前，國防工業自成體系，自我封閉，自我發展，行業分割，仍存在諸多弊端，形成了國防工業攤子大、力量散、效益差的嚴重局面。改革開放以來，隨著經濟體制改革的不斷深入以及國家宏觀形勢的變化，針對沉疴積弊，我國國防工業也不斷進行調整和改革。回顧30多年的改革歷程，我國國防工業的演進可以根據國防科工委從建立之初隸屬中央軍委到成為國務院組成部門，再到縮小為工業與信息化部（工信部）之下的國防科技工業局（國防科工局）的體制轉變，大致分為以下三個階段：

1 國防科工委建立及隸屬中央軍委階段

1.1 打破軍民分離，開始實行公司制（1979年——1997年）

在這一階段，我國國防工業的改革演進以“保軍轉民”、“軍民結合”為主要目標，進行了適應性調整，打破了軍民分離，提高了與國民經濟的兼容程度；建立了隸屬于中央軍委的國防科工委，對國防軍工科研生產及所屬各行業進行集中統一管理；并先后建立五大軍工行業總公司，開始實行企業化轉制。

國防科工委的建立。1982年5月，國務院、中央軍委決定，將分工管理國防工業的三大機構——國防科委、國防工辦、軍委科裝委合并，組建國防科工委，隸屬中央軍委建制，受國務院、中央軍委雙重領導。這一決定，改變了過去由不同軍事部門對軍工科研生產分工負責的情況，實現了科研生產集中統一管理。與此同時，國防科工委既是中央軍委領導全軍國防科學技術工作的領導機關，也是國務院系統管理所屬國防工業部的國防科研和國防工業的領導機關。這也意味著，國防科工委對國防工業的供給方和需求方進行合一管理。同年5月，第二、三、四、五、七機械工業部分別更名為核、航空、電子、兵器、航天工業部，同時撤銷第六機械部成立中國船舶工業總公司。中國船舶工業總公司是六大軍工行業最先建立的行業總公司，其成立標志著國防工業的管理開始由按產品經濟管理向商品經濟管理轉變。

打破軍民分離。1983年3月，電子、船舶工業有關武器裝備科研生產業務統一歸口到國防科工委，同時受國家經委的雙重領導。1986年7月，國務院、中央軍委調整了國防工業管理體制，將核、航空、航天、兵器工業部由過去的受國務院、中央軍委雙重領導，改為國務院直接領導，國防科工委歸口管理。這從機構上打破了國防工業與國民經濟互不聯系的狀況，為國防工業發展民品納入國家統籌規劃和國民經濟發展計劃創造了有利條件，緩解了國防工業在上層管理體制上長期存在的軍民分離問題。至此，六大軍工部門全部歸口由國防科工委管理。1986年12月，為統一規劃全國的機械工業，撤銷了機械、兵器工業部，成立國家機械工業委員會，除歸口管理民品外，還包括電子及船舶。其中，電子及船舶工業原由國防科工委管理。將電子及船舶工業歸口至機械工業委員會，納入全國機械工業通盤考慮，打破了以往軍民分離的局面，貫徹了“保軍轉民”、“軍民結合”的思路。

五大軍工行業總公司建立。1988年4月，七屆人大一次會議決定撤銷核工業部，成立中國核工業總公司，并由能源部歸口管理。這促進了國防工業與民用工業之間的橫向聯合和技術合作，使得國防工業和科研單位的體制、性質也開始發生變化，從原來單一軍品型的企業和科研單位轉變到軍民結合型的企業和科研實體，武器裝備研制與生產從國家行政管理為主轉變為經濟、法律、行政手段相結合的管理體制，國防工業被納入國民經濟大系統。同年4月，撤銷航空、航天工業部，成立航空航天工業部，撤銷國家機械工業委員會和電子工業部，成立機械電子工業部。5月，國務院總理辦公室決定，中國船舶工業總公司由機械電子工業部歸口管理。8月，國務院批準成立中國北方工業（集團）總公司（原兵器工業部撤銷），由機械電子工業部歸口管理。1990年1月起，該公司對內稱中國兵器工業總公司。1993年6月，國務院決定撤銷航空航天工業部，組建中國航空工業總公司和中國航天工業總公司；撤銷機械電子工業部，分別組建機械工業部和電子工業部。至此，原六個獨立的軍工部門，除電子功業外，其余五個都被改組為直屬國務院、由國防科工委歸口管理的軍民結合的專業總公司，先后分別為：中國船舶工業總公司、中國核工業總公司、中國兵器工業總公司、中國航空工業總公司，初步實現由政府行政部門向經濟實體的戰略轉變。

2 國防科工委轉變為國務院組成部門階段

2.1 政企分開，供需分離，深化改制進一步引入市場競爭（1998年——2007年）

在這一階段，我國國防工業的演進以政企分開，供需分離，進一步深化企業改制為主，軍工領域引入市場競爭機制；成立了新的國防科工委和總裝備部，五大軍工行業總公司一分為二改組成立了十大軍工集團公司，逐步優化結構和改善布局。

供需分離，新國防科工委與總裝備部成立。1997年，按照十五大做出的“建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的國防工業運行機制逐步更新武器裝備”的戰略部署，以1998年開始的國務院機構改革為序幕，掀起了國防工業歷史上力度最大的一次改革。1998年3月，九屆人大一次會議通過了《國務院機構改革方案》，撤銷1982年成立的國防科工委，按照“軍政分開”、“供需分離”的原則，組建新的國防科工委與總裝備部。其中供給方面，按照方案組建新國防科工委，將原來軍委建制的國防科工委管理國防工業的職能、國家計委國防司的職能以及各軍工總公司承擔的政府職能統一起來，成為國務院的組成部門之一，并且國家航天局、國家原子能機構歸其管理。新國防科工委的主要職能為，負責制定軍工行業的發展規劃和法規，實施行業管理，配合總裝備部，負責科研計劃的制定和組織實施，并負責按照訂貨合同組織生產，監督訂貨合同的執行，保障軍事裝備生產供應。而需求方面，則以原國防科工委和總參謀裝備部為主體改組為中國人民解放軍總裝備部，隸屬中央軍委領導，其職能為負責制定武器裝備發展戰略和科研規劃，并根據武器裝備建設需要組織訂貨。總裝備部業務歸口的裝備使用部門與國防科工委歸口管理的軍工科研生產單位，是裝備訂貨和組織生產的關系，是需求和供應的關系。需求和供給管理分開，新國防科工委歸國務院領導是一個非常大的變化，標志著我國國防工業發展開始進一步從國家防務軌道轉向經濟建設和工業發展軌道。

引入競爭，十一大軍工集團公司成立。五大軍工行業總公司的建立僅僅是科研生產單位企業化專制的開始，它們并不是完全意義上的企業，而是一種行政性軍工公司總公司，承擔著各自行業的政府管理職能，呈現出一種“半行政、半市場化”的體制特征，“政企不分”的問題沒有得到完全根除。通過對軍工總公司的改組，將軍工總公司承擔的有關政府職能剝離統歸到隸屬國務院的新國防科工委，從體制上進一步解決了“政企不分”問題，改組后國防科工委不再直接管理企業，各軍工總公司也不再承擔政府職能。為引入內部競爭機制，1999年7月，根據國務院的批復，將核、航天、航空、船舶、兵器工業等五大軍工行業總公司，分別“一分為二”，改組為十大軍工集團公司。2002年3月，又將信息產業部所屬軍工研究院（所）改組成立電子軍工集團公司，軍品管理歸口國防科工委。至此，六大軍工行業所屬十一家軍工集團公司成立。在市場競爭機制的改革推動下，國防工業企業集團下屬企業徹底地從權、能、事、責、利等方面將軍品采辦方與軍品研制和生產方分開，真正培養出軍品采辦市場相互獨立的交易主體，實現了軍政分開、供需分開、政企分開。

3 國防科工委縮編為工信部所屬國防科工局階段

3.1 深化軍民融合，融入國家大工業，參與全球化競爭（2008年——至今）

在這一階段，我國國防工業進一步融入了國家的工業和科技體系，深化了軍民融合，同時也積極參與全球化競爭，國防科工委縮編為工信部所屬國防科工局，中國航空工業第一集團公司和中國航空第二集團公司重組整合成立中國航空工業集團總公司，進入了一個大融合、大發展的時代。

原國防科工委縮編為現國防科工局。隨著國家的大部制改革的推行，國防工業也進行了相應調整。2008年3月，十一屆全國人大會議通過了《關于國務院機構改革方案》，按照國務院批復，新組建工信部，將國防科工委、信息產業部、國務院信息化辦公司和國家煙草專賣局職責合并劃入工信部；同時新組建國家國防科工局，原國防科工委組織協調武器裝備科研生產的重大事項、保障軍工核心能力建設等職責以及原信息產業部軍工電子管理職責劃歸國家國防科工局。國防科工局由工信部管理，原國防科工委撤銷。其中，工信部部承擔國務院中央軍委專門委員會的具體工作，委托國家國防科工局承辦有關事項。國防科工局則對國防工業實施管理職能，其管理對象也將從主要面向國防工業，轉變為面向全社會承擔武器裝備科研生產任務的所有企事業單位。至此，從管理體制上解決了人為把國防工業從大工業分離出去的弊端，顯然有助于打破軍民界限，進一步促進軍工企業改制和軍民融合。

中國航空工業集團總公司建立。隨著中國飛機市場需求的急劇擴大，以及大飛機戰略的實施，2008年5月，中國商用飛機有限責任公司成立。同年11月，中國航空工業第一集團公司和中國航空工業第二集團公司重組整合成立中國航空工業集團總司。中國航空工業集團公司的成立，是10年來我國軍工企業集團最大的資產整合行動，改變了過去封閉保守的思維，樹立開放合作的觀念，融入世界航空產業鏈，融入區域發展經濟圈，以全新的思維參與全球市場競爭，從體制上改變我國航空工業資源分散的困境，標志著我國國防工業順應全球潮流，進入了一個大融合、大發展的時代。

軍工企業上市，資產證券化。2010年，國務院、中央軍委聯合下發《關于建立和完善軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》，提出除關系國家戰略安全的少數企業外，都要通過資產重組、上市、互相參股、兼并收購等多種途徑推進股份制改造，對于軍工企業類資產可以直接進行資產證券化改革，對于軍工研究所資產要先進行轉企改制，再進行資產證券化改革。隨后，各大軍工集團的企業資產基本上完成了股份制改革并注入到上市公司。至今（2015年），據《財經國家周刊》統計，十大軍工集團陸續上市的企業達到87家。

總得來說，自1978年以來，我國國防工業的演進以國防科工委到國防科工局變換脈絡可以歸為經歷了三次大的調整和改革，從改革歷程來看，始終圍繞著體制上政企分開，精簡機構；軍工領域內引入市場，鼓勵競爭；軍工企業轉軌改制，鼓勵部分有實力的企業上市融資，吸引非公經濟參與軍工等而演進，走過了以“軍轉民”為主要的適應性調整，走上了以改制、重組、上市為重點的深化改革道路。

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