關于農村公共服務運行維護機制建設試點工作的思考

雷黎明

近年來，廣西壯族自治區貫徹落實統籌城鄉發展方略，積極開展農村公共運行維護機制建設試點工作，探索建立農村社會管理新平臺，努力實現“小改革、大機制，小資金、大舞臺”的創新目標，推動農村綜合改革向縱深發展。

一、廣西農村公共服務運行維護機制試點工作情況

（一）啟動試點

2012年，國務院農村綜合改革工作小組印發《關于開展農村綜合改革示范試點工作的通知》，部署開展以農村公共服務運行維護、農村產權制度改革和構建新型農業社會化服務體系為主要內容的試點工作，并將部分省區列為全國試點，同時要求未列入試點的省區自主開展試點工作。

2014年，廣西在未能列入全國試點省區的情況下，自治區本級財政積極籌措2000萬元資金，及時啟動了農村公共服務運行維護機制建設試點工作。根據全區統籌城鄉綜合配套改革、社會管理創新改革試點布局情況，綜合考慮農村工作基礎、財政承受能力等因素，首批選擇了6個縣500個行政村開展試點工作。按照“低標準起步、逐步提高和著力創新體制機制”的原則，確定按5萬元/年/村的標準進行補助（其中：自治區本級財政安排4萬元，試點縣投入1萬元）。由試點縣根據相關因素確定各村具體補助標準，鼓勵有條件的試點縣提高補助標準。

（二）擴大范圍

首批試點工作得到基層群眾的一致好評，也得到國務院農村綜合改革工作小組辦公室的充分肯定和認可。中央財政追加廣西2000萬元補助資金，支持廣西進一步推進農村公共服務運行維護試點等農村綜合改革工作。據此，廣西使用中央財政補助資金迅速推進第二批試點工作。按照管理辦法和實施方案規定的項目建設內容和補助標準，綜合考慮各方面因素，再擇優選擇6個縣500個村開展試點工作，進一步擴大試點覆蓋范圍，加大試點工作力度。

截至目前，廣西有12個縣1081個行政村開展了農村公共服務運行維護機制建設示范試點工作（其中有81個行政村為試點縣自主投入開展的試點）。

二、廣西農村公共服務運行維護機制試點的做法和成效

（一）依法行政制度先行

根據《國務院農村綜合改革工作小組關于開展農村綜合改革示范試點工作的通知》、《財政部關于印發〈中央財政農村綜合改革轉移支付資金管理暫行辦法〉的通知》精神，廣西財政廳結合工作實際，制定印發了《關于開展農村公共服務運行維護機制建設示范試點工作的通知》、《廣西壯族自治區農村綜合改革轉移支付資金管理暫行辦法》，明確了試點工作指導思想、目標任務、基本原則、主要內容、補助標準以及資金使用管理要求。強調試點建設內容是農村公共服務的運行和維護。具體包括：村內道路、橋梁等交通設施和田間小型水利基礎設施運行與維護，村內收集、污水處理、綠化亮化等美化農民居住環境設施的運行與維護，村級基層組織建設、衛生室、幼兒園、黨員活動室、信訪治安以及生活生產資料超市等村級綜合服務場所設施的運行與維護，村內農民生活娛樂場所等公共服務和基礎設施的運行和維護。

（二）強化管理約束有力

農村公共服務運行維護資金按照“一事一議”項目資金管理方式使用管理，做到事前決策、事中監督、事后評議等“三個環節”群眾說了算。實施過程做到公開年度資金規模、公開村民代表大會議定內容、公開資金使用結果等“三公開”。財政資金不準用于村級組織運轉、不準用于村組人員的補貼和村務接待、不準把錢分發給村民個人等“三不準”。項目推進過程做到有章、有人、有錢、有約、有查等“五有”。這些規定和約束，進一步強化了項目資金管理。

（三）績效考評獎優罰劣

廣西財政廳印發了《關于開展農村公共服務運行維護機制建設示范試點績效考評工作的通知》，組織開展市、縣級自評和省級綜合評價相結合的績效考評工作。并建立績效考評結果與資金分配掛鉤的激勵約束機制，考評結果作為分配資金的重要參考因素。在安排下年度資金時采取考評結果優良者繼續支持、合格者調減項目村個數、不合格者淘汰的方式予以獎優罰劣，同時通報績效考評結果。

（四）體制改革成效明顯

一是進一步轉變基層政府職能，優化組織結構，創新農村社會管理，完善鄉村治理機制，真正做到“小事不出村”，成為為農服務最有效形式之一，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。

二是進一步推進省以下財政管理方式改革，擴大了公共財政覆蓋面，提高基層公共服務水平，推進城鄉基本公共服務均等化，填補了農村公共服務運行管護投入的空白。

三是綜合考慮農村公共服務需求，加強統籌協調，立足當前著眼長遠，探索建立農村公共服務運行維護的支撐平臺，打破重建輕管局面，以管促建管建結合，逐步建成功能完善、管理規范、運行高效的農村公共服務運行維護管理體系。

三、廣西農村公共服務運行維護機制試點存在的問題和困難

（一）投入總量及試點覆蓋面偏小。

2014年廣西共開展了兩批試點工作，財政總投入只有4000萬元。從試點村層面看，全區共有15000多個行政村，而被列入目前開展兩批試點范圍的行政村只有1081個（含81個縣級自主開展的試點村），占比7.2%。從試點縣層面看，全區共有113個縣（市、區），而被列入目前開展兩批試點范圍的縣（市、區）只有12個，占比10%。由于投入資金總量有限，試點覆蓋面小，無法在全區范圍廣泛開展試點工作。

（二）補助標準偏低。

廣西區財政廳印發的實施方案規定試點補助標準為5萬元/年/村，補助標準偏低。一方面，試點村、試點縣普遍反映補助偏低，無法滿足工作需要；另一方面，與同樣開展此項工作的試點省份相比標準偏低，目前其他試點省份的補助標準大多數為8萬元/年/村。

（三）基層工作有偏差。

廣西區財政廳在已印發的資金管理辦法和實施方案中，都明確了試點工作的指導思想、目標任務、基本原則、建設內容和補助標準，在組織項目申報和批復項目以及下達資金文件中也多次強調資金使用管理和各項工作要求，但在試點工作推進過程中，基層人員理解和運用政策有偏差，沒有準確地貫徹落實好上級文件精神，個別項目單位出現工作進度偏慢等現象。

四、深入推進農村公共服務運行維護機制試點改革的思路和措施

（一）政府重視主導，協調統籌推進。農村公共服務運行維護機制建設是農村綜合改革的重要內容之一，是農村公益事業建設的重點，應由政府主導，同時充分調動村兩委、農民群眾和社會各界參與的積極性，共同推進農村公共服務運行維護機制建設。要確保改革試點取得實效，試點市縣各級黨委、政府要站在統籌城鄉發展的高度，統一思想認識，周密精心部署，主要領導要親自抓負總責，靠前指揮，統籌推進。

（二）厘清職能責任，各方參與支持。省級主管部門要結合實際抓好制度建設，明確指導思想、工作任務和實施重點，確定試點規模和范圍，制定實施方案，按程序報備國家有關部委，同時做好資金籌措落實、項目建設指導、監督檢查等工作。地方各級農村綜合改革部門負責示范試點的組織實施工作，要站在農村改革發展全局的高度，明確工作分工和責任，加強組織協調和密切部門合作，注意發揮相關職能部門的作用，各司其職，各負其責，互相配合，協同推進。同時，要加強對試點工作的跟蹤了解，及時發現新情況、解決新問題，重大問題要及時向上級報告。要注重發揮村級組織的戰斗堡壘作用，充分發揮村級組織的凝聚力和向心力；注重調動廣大農民群眾的參與熱情，引導農村群眾積極投身農村公共服務運行維護機制建設；注重與相關專項資金的整合，最大限度發揮各類資金的整體合力；注重發揮市場機制的作用，充分引導社會力量參與。

（三）統籌規劃重點，分步有序推進。按照推進城鄉基本公共服務均等化的要求，結合農村公共服務設施運行維護現狀，統籌規劃農村公共服務運行維護機制建設的中長期目標，明確工作方向和工作重點。農村公共服務運行維護資金要重點支持當前公共財政尚未覆蓋的村內戶外公共服務設施運行維護項目，著力解決村內最急需、群眾最急盼、受益最直接的突出問題。在此基礎上，根據各級財政的承受能力，制訂分步實施方案，做到有序推進。

（四）試點先行推進，體現民主決策。推行農村公共服務運行維護改革試點，旨在探索建立政府主導、集體和個人參與、社會資助的村級公共服務設施運行維護多元穩定投入機制，著力解決村內基礎設施、活動場所的運行和維護問題。農村公共服務運行維護機制建設要采取先行試點、封閉運行的辦法，探索積累經驗，逐步推進擴大試點范圍。鼓勵和支持地方大膽探索、勇于創新，推動試點工作健康有序開展。項目決策嚴格執行村民民主議事制度，充分體現村民知情權、參與權、決策權、監督權，做到公開透明操作、嚴格規范管理。

（五）政府地方合力，加大投入力度。一是增加自治區本級財政的投入。逐步擴大試點覆蓋面，適度提高自治區財政的補助標準。二是激勵縣級財政投入。把縣級財政投入作為績效考評的重要因素之一進行考評，并把考評結果與資金分配掛鉤，予以獎優罰劣，激勵縣級財政投入。三是著力發展壯大村級集體經濟。各行政村應通過資源開發、產業帶動、土地經營、服務創收、資產經營、資本運作、鄉村旅游等途徑，大力發展壯大村級集體經濟，不斷增強村級集體經濟的造血功能，增強村級保障公共服務運行維護的能力，為農村公共服務運行維護機制建設提供財力支撐。

（六）加強指導監督，提高工作水平。一是加強對試點縣示范試點工作的調查研究、督促指導和監督檢查，及時掌握和了解示范試點工作的新情況，積極穩妥地解決試點工作中出現的新問題，并通過召開現場會、座談會等方式，認真總結推廣先進改革經驗。二是加強對各試點縣的政策培訓和業務學習，確保政策落實不走樣、不變形，使農村公共服務運行維護機制改革試點工作沿著規范健康有序的方向推進。三是積極探索農村公共服務運行維護機制標準化工作，建立健全建設高質量、管理高效率、維護可持續、服務有依據、評價更科學的農村公共服務運行維護模式，形成以標準化支撐農村公共服務的長效機制。

（作者單位：廣西財政廳農村處）

責任編輯：欣聞