財政支農事權和支出責任劃分的國際經驗及思考

宗宇翔

農業、農村和農民問題關系到黨和國家事業發展大局，為解決“三農”問題，黨中央、國務院出臺了一系列強農惠農富農政策，2004年我國不僅對農業生產進行補貼，而且對農產品收購采取了最低保護價政策，2006年進一步在全面取消農業稅，為保證農業投入，國家在以法律形式規定各級財政部門每年對農業總投入支出最低增長幅度，十一年來，我國農業生產取得了“十一連增”，農民收入實現“十一連快”。但由于我國財政體系存在的一些問題，如支農事權和支出責任劃分不清晰等，這些問題都在一定程度上影響了財政支農工作，降低了強農惠農富農政策效果。本文在借鑒國外財政支農事權和支出責任劃分情況下，對我國財政改革進行思考。

（一）國外事權和支出責任的劃分。在界定各級政府財政支農事權和支出責任的邊界時，發達國家的通行做法是：根據受益范圍和外部效益的大小，來明確劃分各級政府的支農職責，并以法律形式進行規定，以此明確中央和地方的職能職責與支出責任。

1.美國。聯邦、州和地方三級政府構成了美國的行政結構。聯邦政府是農業投資的主體，主要負責全局性的、跨區域的農業農村公共產品的供應，美國幾乎所有的農業產業補貼以及大量跨地域、跨流域的農業基本建設工程和環保項目，都由聯邦政府承擔，它是大部分農業補貼的承擔者，也是許多跨地區的環保項目和農業基礎設施等公共工程的建設者。美國《2002年農場安全與農村投資法案》規定，財政補貼內容包括農村發展（農場信貸、科研、造林和林業管理、能源）、流通補貼（商品補貼、對外貿易）、消費補貼、生態保護等方面。為了提高農業競爭力和農民增收，新農業法對主要農產品實施資源保護和環境節約的補貼計劃，加大食物援助的力度，積極開拓農產品國內國際市場保護。在實際操作上，美國農業補貼大多與農作物的面積和產量掛鉤，資金主要流向是少數大規模的農場，據美國農業部估計，70%的政府補貼流入了30%的大農場手中，這種做法有利于擴大農業生產規模和提高農業競爭力。

2.歐盟。歐盟內部對支農投入的職責劃分十分明確。歐盟主要負責直接補貼和市場補貼政策，歐盟各國中央政府主要負責涉農各項社會事業、基礎設施補貼政策；地方政府則負責農業科技推廣、農民培訓、結構調整、救災、環保等政策。歐盟的投資援助是成員國國內的主要支持措施，占比為28.5%左右，著重投向農產品的加工、包裝、儲藏中心和農業基礎設施，推進農業現代化。1992年，歐盟對支農投入政策進行了改革，即在降低市場支持價格的同時，對農民給予直接的補貼。歐盟削減了一些關鍵農產品的支持價格，使內部市場價格更接近世界市場價格，對因目標價格降低所引起的農民收入損失，采取直接補貼的方式給予彌補，歐盟農業財政支持政策也從直接干預農業生產逐漸向結構改善、農村發展和環境保護轉變。

3.印度。印度政府承擔了農村基礎設施的全部支出。農村的電力、道路、水利、灌溉設施等不需要農民負擔任何費用。印度的一級行政區域包括28個邦、6個聯邦屬地及德里國家首都轄區，每一個邦都有自己的民選政府，而聯邦屬地政府及國家首都轄區則由聯合政府指派政務官管理。聯邦政府對農業的管理通過對聯邦農業部和各邦農業部門的權責進行清晰的界定來實現合作管理。

4.日本。在日本，各級政府間財政權利的劃分以稅源為基礎，由法律作出明確的規定。規范化、法律化是日本財政支農的一大特色，補貼政策則是其支農的重點手段。在支農事權劃分上，日本的農業管理機構對于政府什么該干、什么不該干都很清楚。農林水產省隸屬日本中央省廳，負責農業農村的宏觀決策、農業農村基礎設施建設、農業法律的制定和農產品市場建設等，是國家的農業決策部門。地方的農業管理部門具有很強的地方自治能力，一般為農業環境經濟部或農林部。日本中央機構在各地區都設有主管農業農村事務的派駐機構，日本中央機構負責落實和管理中央在地方的項目，和地方政府不存在上下級的關系。這種機制有利于各級涉農機構支農事權的清晰明確，從而增強了支農的效率。

（二）國外的經驗啟示。不難發現，經過多年實踐，國外發達國家大都逐漸明確了財政支農事權劃分原則，并以此為基礎形成了相對明晰的財政支農事權和支出責任，同時以規范化、法律化的形式確定了下來。另外，還通過稅權劃分、轉移支付等制度安排給予了各級政府相應的財力保障。這極大地降低了各政府之間、各部門之間的溝通成本，也在很大程度上遏制了互相推諉現象的發生。

1.逐步加大財政支農力度。農業作為基礎產業， 由于自身的弱質性和生產過程的特殊性， 在整個再生產循環過程中面臨著許多風險，是典型的風險產業，需要國家進行保護。市場經濟高度發達的國家，如美國、歐盟、日本等國家都不斷地對農業進行支持，美國向農業的財政投入占農業GDP的1/4以上，日本對農業的投資已超過農業GDP的40%。同為發展中國家的印度，從1990年以來，這一比例也保持在10%—20%的水平。從 2004 年開始，我國開始連續出臺了十二個中央一號文件，加大了政府對支持農業的支持力度，但投入的資金及對農業的支持力度與這些國家相比仍存在著較大的差距。因此，各級政府一方面要繼續加大對農業的投入力度，鞏固農業的基礎地位，促進農業經濟的穩定快速發展。

2.以中央財政為主體，地方擔當次要責任。從世界各國財政支農支出的份額看，多數國家的地方政府財政并不是支農支出的主體，相反，為了保持財政支農政策的穩定性，中央財政擔負著主要責任。美國聯邦政府對農業的支出占了財政支農總量的 70%以上，聯邦政府甚至承擔著跨區域甚至地方性的支農支出，如農業補貼、基礎設施建設、海外出口計劃等費用和支出等，英國和印度的中央財政農業投入比例達到了 90%以上。與之相比，我國國家財政支農資金占國家財政支出總額比重還是偏小。因此，有必要明確中央和地方的事權和支出責任，提高中央政府的比重，確保支農資金的穩定性，適應農業現代化的要求。

3.加強農業立法。美國、歐盟等發達國家一般都會通過立法來明確政府間支農事權和支出責任，對政策目標、預算安排、各級支農機構的職責范圍都做了詳盡而具體的規定，同時也規定了不同的有效時期，在時間上有很強的延續性，使政策在任何時期都能夠貫徹執行。1993年，我國頒布了《農業法》，2012年做了修訂，但《農業法》對財政支農事權和支出責任仍沒有科學明晰的劃分。因此，加強農業立法，通過嚴謹、周密、科學的涉農法律法規，明確各支農主體的支農事權和支出責任，將財政支農資金納入法制化管理軌道，使財政支農政策執行有法可依。

參考文獻：

1. 陳梅美、匡遠配：《財政支農資金整合的國外經驗與借鑒》，《世界農業》2014年4期。

2. 中國農村財經研究會課題組：《國外財政配置支農資金的經驗與啟示》，《當代農村財經》2014年11期。

（作者單位：中國農村財經研究會）