山東省郯城縣開展農田水利建設資金整合的探索與實踐

長期以來，涉及農田水利建設的項目資金分屬水利、國土、發改、農業綜合開發等部門管理，資金使用分散、項目布局無序、管理要求各異、投資標準不一等問題比較突出，嚴重影響了資金規模效益。為解決這些問題，2014年，山東省財政廳、發改委、國土廳、水利廳等部門啟動實施農田水利建設資金整合工作，支持縣級政府將全國新增千億斤糧食產能規劃田間工程建設、高標準基本農田土地整治、農業綜合開發土地治理、小型農田水利重點縣等資金（以下簡稱四項資金）整合起來，統籌用于高標準農田建設。郯城縣作為全省農業大縣和全國糧食生產先進縣，被確定為第一批農田水利建設資金整合試點縣。試點工作開展以來，進展總體順利，但也存在一些困難和問題，需要從頂層設計方面進一步完善有關政策。

一、郯城縣開展農田水利建設資金整合的主要做法

郯城縣在整合工作中，緊緊圍繞“一個突破”，堅持做到資金“三個統一”和項目“五個統一”，取得明顯成效。

（一）“一個突破”。就是實現整合方式的突破。以往的支農資金整合模式，一般堅持“渠道不亂、用途不變，統籌規劃、分工負責，各司其職、各記其功”，屬于“拼盤式”整合。郯城縣農田水利建設資金整合工作由縣政府牽頭抓總，旨在突破各項資金的部門管制，由“拼盤式”整合轉向“實質性”整合，由以往的“各炒一盤菜，共做一桌席”，進一步深化為“不分你我他，共燉一鍋菜”，最大限度地發揮資金規模效益。

（二）資金“三個統一”。一是“統一安排”。省財政廳、發改委、國土廳、水利廳聯合下發通知，統一明確整合試點縣四項資金控制規模，指導試點縣根據資金控制規模合理規劃項目區域和建設內容。二是“統一使用”。縣政府打破資金的部門管制，按照全縣農田水利建設需求和建設內容統籌安排使用四項資金，實現資金的實質性整合。三是“統一管理”。四項資金在縣財政局內分屬三個科室管理，資金管理要求和撥付程序不同。為規范項目實施和資金撥付程序，縣財政局制定了《郯城縣涉水涉地整合項目管理辦法》、《郯城縣涉水涉地整合資金管理辦法》和《試點項目管理流程圖》，規范項目資金報賬流程，按照統一標準進行審核把關，實行相對集中管理。

（三）項目“五個統一”。一是“統一規劃布局”。為保障項目區成方連片建設，郯城縣以廟山鎮小農水重點縣項目區和相鄰的李莊鎮農業綜合開發土地治理項目區為基礎向外輻射劃定整合項目區，并將全國新增千億斤糧食產能規劃田間工程、高標準基本農田土地整治項目納入進來，項目區集中連片面積達8.75萬畝（其中核心區4.3萬畝，輻射區4.45萬畝），解決了以往項目布局散亂無序、犬牙交錯的問題。二是“統一標準質量”。郯城縣對整合項目進行統一論證設計，按統一標準組織項目實施。整合工作開展以前，小農水重點縣項目畝均投資1036元，全國新增千億斤糧食田間工程建設項目畝均投資1500元，農業綜合開發土地治理項目畝均投資1179元，高標準基本農田土地整治項目畝均投資306元。整合以后，核心區建設標準畝均達到1900元，著力打造高標準農田。三是“統一建設實施”。按照整合試點要求，需要將整合項目作為一個整體成立項目法人，統一公開招標，統一組織實施。考慮到四項資金立項時間先后不一，郯城縣針對四項資金成立四個項目指揮部，在整合工作領導小組的統一領導下，分工負責各項目的招投標、項目推進、資金申請審核工作。四是“統一竣工驗收”。根據項目的不同建設進度，整合工作領導小組對項目工程進行驗收，統一委托中介機構進行單個項目和總項目的工程結算、項目決算工作，最后由審計部門統一進行審計決算。五是“統一建后管護”。項目竣工驗收合格后，及時進行資產登記，統一移交所在鄉、村管理維護，成立鄉鎮工程維護領導小組、村管護委員會，制定管護制度，明確專人負責，并鼓勵和扶持農民用水戶協會發展，籌措管護資金，進行經常性維護，確保建成工程正常運行、長期發揮效益。

二、整合工作中存在的主要問題

（一）政策限制問題。中央、省級有關部門在項目和資金方面管理過多、過細，有的項目仍然需要報中央部委審批，有的項目立項后工程設計還需要報省級審查論證，有的政策限制太死，存在“一刀切”問題，比如要求某種工程類型不得低于一定比例、某類建設內容不得高于一定比例，各類項目在資金方面也都執行不同的會計制度，等等。整合工作要求資金統籌安排、項目統籌管理，如不突破各類政策限制，整合效果就會打折扣；如突破政策限制，就會面臨審計風險，這既是縣級政府的擔憂所在，也是各部門堅持行業管理要求的主要理由。

（二）審批程序問題。整合項目申報審批程序復雜，縣政府指導財政、發改、國土、水利、農業綜合開發等部門聯合編制整合方案上報省級后，上級各業務主管部門仍然要求執行各自的申報審批程序，單獨編制上報單項資金項目實施方案或項目計劃。這就造成整合方案與單項資金實施方案“兩張皮”的問題，不僅增加了工作成本，而且上級主管部門在單項資金實施方案或項目計劃審查中過多地強調行業管理要求，有的甚至提出如不按其要求進行修改將取消項目安排，在一定程度上削弱了整合效果，也挫傷了縣級開展整合的積極性。

（三）項目區域問題。農田水利建設資金整合的核心，是把四項資金作為一項資金統籌安排，把整合項目區作為一個項目統籌規劃，各項資金建設內容互為補充，真正做到實質整合。但在具體工作中，囿于各自管理辦法規定和項目驗收的要求，有的上級主管部門仍然要求劃定自己的項目區域，獨立組織實施，有的明確提出不得與其他項目區交叉，甚至不允許其他項目在其項目區內進一步提高投資標準，這就造成各單項項目仍然存在各自為政、各行其是的問題，不能真正發揮資金整合的規模效益。

（四）工程設計問題。按照各單項資金項目管理要求，各部門需聘用不同的設計單位，而且各個項目定額標準和基礎單價各異，比如，發改部門要求設計單位具備水利、農業乙級以上設計資質，并在工程設計評審中執行水利水電定額標準，國土部門要求具備土地開發整理資質， 水利、農業綜合開發部門也都有各自的資質要求， 工作中難以選取同時符合所有部門要求的設計單位，最后只能分別設計，造成在設計思路、定額控制及單項標準等方面存在較大差異，嚴重影響了試點項目建設內容和建設標準的統一性。

（五）立項時間問題。各單項資金分屬不同部門管理，且都是中央項目，由于各部門工作進度不一，造成項目立項時間不一致。高標準基本農田土地整治和農業綜合開發土地治理項目均提前一年申報，小農水重點縣項目一次立項實施三年，全國新增千億斤糧食產能規劃田間工程當年申報當年審批。郯城縣上述四項資金實施方案批復（備案）時間分別為2014年6月、2015年3月、4月和6月份。立項時間不一致，造成四項資金無法進行統一招投標，整合項目不能同步實施，同步完工，也難以實現統一竣工驗收。

三、完善農田水利建設資金整合機制的政策建議

（一）理順職能分工。開展農田水利建設資金整合的困難和阻力，根源在中央層面，癥結在部門利益。由于涉及農田水利建設的資金都是中央項目資金，在政策內容、申報審批、項目管理、資金使用等方面，國家有關部委都有明確規定，且要求不一，程序各異，地方政府開展資金整合工作受到很多掣肘。為此，需要從中央層面理順部門職責，最好項目由一個部委負責，資金由財政部門一個司局負責，統一政策內容、建設標準、管理程序，從根本上解決多頭管理、使用分散的問題。

（二）放寬政策限制。針對各項資金政策規定過細、過死等問題，建議中央和省級在出臺政策時充分考慮基層千差萬別的實際情況，以及農民群眾多樣化的政策需求，多一些指導性意見，少一些“一刀切”政策，以便在政策落實上更接“地氣”。同時，建議在農田水利建設項目管理上，進一步下放管理權限，中央和省級層面主要抓宏觀指導，重點明確各地的工作任務和目標要求，放寬在項目選擇、區域劃定、工程設計、招投標等方面的限制性規定，把管理權限都交給地方，資金也盡可能地采取因素法切塊下達，賦予地方更多自主權，以便地方結合實際統籌安排各類項目資金。

（三）統一時間安排。農田水利建設主要集中在春、秋兩季，一旦錯過最佳施工季節，耽誤至少半年，針對當前各項農田水利建設項目啟動時間不一的問題，建議國家發改、國土、水利、農業綜合開發等部門在部署安排相關工作時，盡可能做到步調一致，便于地方政府統一安排各類項目組織實施和竣工驗收。最好是提前一年部署下一年度項目申報立項工作，年底前完成批復立項工作，地方政府在下一年度開始后即可開展工程設計、招投標、組織實施等各項工作，當年即可完成建設任務，進行竣工驗收。

（四）簡化管理程序。就目前開展的省級農田水利建設資金整合試點，建議省級財政、發改、國土、水利、農業綜合開發等部門根據各行業管理要求，統一明確整合方案編制要求，試點縣整合方案上報后統一組織審批，并以此作為項目立項和竣工驗收的依據，各主管部門不再按照各自的管理程序組織單獨申報項目實施方案。為此，需要中央有關部委賦予試點省份更大自主權，允許地方根據整合工作需要，突破管理程序上的限制，為地方開展農田水利建設資金整合創造寬松環境。

（作者單位：山東省財政廳農業處 郯城縣人民政府〔掛職〕）

責任編輯：洪峰