財政部門支持糧食適度規模經營的思考

楊文軍

在推行糧食適度規模經營的地方，財政部門必須從優化外部環境、幫助健全內部機制方面，積極為推行糧食適度規模經營創造條件，以加快其進程。本文結合江蘇省東海縣情況，就調整農業三項補貼，支持糧食適度規模種植問題提出幾點思考。

一、如何通過面積標準確定糧食適度規模經營

適度規模一般被認為是在土地投入、勞動投入、化學性要素投入及其技術投入相匹配的條件下，實現農業生產的規模經濟化的經營規模。也就是說，種植糧食規模并不是越大越好，而是要“適度”。究竟種植“多大”的規模才是合適的？ 經過實地調研發現，依據糧食規模種植戶畝均經濟效益與土地經營規模之間的變化關系，畝均經濟收益隨著種植規模擴大呈現先下降后增長趨勢變化。在目前技術條件下，要使經營者安心種地，就必須使種地經營者的純收入與打工農民的收入大體一致，即把種地平均收入與打工平均收入相當時的種植規模，確認為適度規模種植的下限比較合理。按照這樣的測算標準，東海縣糧食適度規模經營每個從業人員（勞動力）種植的平均標準應在50畝左右。以家庭農場為例，按照家庭農場經營者家庭中在農場從事勞動生產的人員不少于3人標準計算，東海縣家庭農場種植糧棉油等大宗作物的面積應在150畝以上。

二、如何選擇糧食適度規模經營財政支持方式

根據《江蘇省調整農業三項補貼支持糧食適度規模經營實施方案》，財政支持方式主要有兩種：一是政府與金融機構合作，設立糧食適度規模經營風險補償基金，以此調動金融機構對糧食規模經營主體放貸的積極性，破解糧食適度規模經營主體“融資難”問題。二是對糧食規模經營主體給予貸款貼息支持，解決“融資貴”問題。通過選擇上述兩種方式，撬動信貸資金向糧食適度規模經營傾斜，有利于快速推進糧食增產、農民增收和農業增效。

三、如何設立和監管糧食適度規模經營風險補償基金

（一）選擇合作的金融機構。通過競爭性談判方式，與金融機構就設立支持糧食適度規模經營風險補償基金進行合作，以調動金融機構放貸積極性。為鼓勵適度競爭，可以在省級和市（縣）兩級設立風險補償基金，兩級基金并行運作。省級風險補償基金由省財政廳設立，可以考慮與農業銀行和郵儲銀行合作，分別設立兩個省級風險資金池，鼓勵這兩個銀行的分支機構在全省范圍內對糧食適度規模經營主體發放“糧農貸”。市（縣）級風險補償基金由市、縣級財政部門設立，可以結合自身實際與農商行和郵儲銀行進行合作，用于支持對本區域內的糧食適度規模經營主體發放“糧農貸”。例如，2014年以來，東海縣已經注入郵儲銀行500萬元農村土地承包經營權貸款抵押風險基金，承辦銀行由農商行、郵儲銀行等金融機構負責放貸。

（二）注入風險補償基金。在確定合作銀行的基礎上，及時注入風險補償基金。風險基金全部來源于農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金。風險基金由省財政結合各地糧食適度規模經營情況，統籌分配用于支持糧食適度規模經營。

（三）“糧農貸”風險控制。

一是明確貸款對象及用途。全省統一開發 “糧農貸”支農信貸產品，貸款對象主要是從事糧食生產的種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體或其法人代表，貸款主要用于與糧食生產相關的生產經營活動，體現“誰多種糧食，就優先支持誰”。新型經營主體名單統一由農業部門提供，實行名單制動態管理。

二是明確貸款額度、期限、利率和擔保方式。結合各地實際情況，分別采取不同的模式，具體可由財政部門與合作銀行制定辦法并簽訂協議。貸款額度單戶一般控制在500萬元以內；貸款利率原則上按銀行同期貸款基準利率執行，可適當上浮，但最高不應超過銀行同期貸款基準利率的20%；貸款期限原則上控制在1年之內；擔保方式主要采取土地經營權抵押，也可以采取“信用+擔保”的方式。

三是明確基金代償辦法。財政部門和金融機構要建立代償責任分擔機制，按照銀行貸款規模與財政投入風險補償基金放大倍數合理確定分擔比例。財政部門與合作銀行要加強對壞賬的后續管理，并按照各自的職責簽訂代償后追回貸款處理協議。

四是明確風險控制措施。明確基金代償比例和貸款整體不良率兩個指標作為風險基金的控制指標，即按照銀行貸款規模與財政投入風險補償基金放大倍數設置不同檔次的基金代償比例，分別計算分擔損失；設置貸款不良率上限比，達到不良率上限的，責令合作銀行暫停發放，在一定期限內組織整改，整改后不良率仍超過上限比例的，財政部門終止與該銀行合作。

四、如何建立糧食適度規模經營貸款貼息制度

（一）明確貸款貼息的對象和額度。對采用“糧農貸”的借款人所產生的貸款利息，在按期償還本金的下一年度給予適當貼息。補貼額度在“糧農貸”上浮上限范圍內，按照不超過實際貸款利息50%給予補貼。

（二）明確貸款貼息的審核主體。由于支持范圍涉及種糧大戶、家庭農場、農業專業合作社、農業企業等種糧主體，也涉及扶持發展專業化統防統治、農技推廣等專業化服務組織，因此省級應明確審核部門的職責，統一由農業部門審核貸款主體是否為糧食適度規模經營主體，由財政部門審核貸款還本結息憑證。“糧農貸”借款人憑銀行開具的貸款結息憑證向當地財政部門提出申請，經審核后給予貼息。

五、如何做好支持糧食適度規模經營配套保障工作

（一）強化政策宣傳，做好組織推動工作。財政支持糧食適度規模經營是一項重大的全新的改革措施，在貫徹落實政策過程中，應該采取多種方式加強政策宣傳，財政、農委等部門要加強與相關金融機構合作，共同做好政策宣傳和解釋工作，做到新政策家喻戶曉，為順利開展工作營造良好的氛圍。

（二）出臺文件辦法，提供堅實制度保證。在確定糧食適度規模經營主體扶持范圍和扶持標準等諸多方面，財政部門要積極參與分析研究，當好政府決策的參謀。政府或職能部門應盡快制定與糧食適度規模經營主體密切相關的貸款、抵押、擔保、保險、貼息、貸款風險基金等一系列管理辦法。比如通過制定規范化的農村土地經營權抵押貸款管理辦法，加大貸款的監管力度，加強貸款風險管理，避免或者減少貸款損失。再如，建立風險補償基金管理辦法，明確“糧農貸”各方權利與義務，完善工作考核體系，對逾期未還款項制定明確的管理細則，對貸款貼息安排及業務經費分配做出明確表示。

（三）建設征信系統，實現資源共享。對糧食適度規模經營主體進行信息采集，并通過互聯網數據專線覆蓋到合作銀行，解決放貸信息不對稱問題，推動合作銀行將誠信系統與自身信貸產品相結合，不斷擴大金融支持糧食適度規模經營的覆蓋面。為強化風險控制，提高針對性和精準性，在推行“糧農貸”管理軟件基礎上，結合征信系統，實行糧食適度規模經營主體名單制動態管理，記錄各項貸款走向及對風險進行評估，準確了解風險基金安排使用等運行狀況。建立信息共享機制，便于比對貸款發放和償還信息，加強貸款資金動態管理和實時監控，防止糧食適度規模經營主體改變借款用途弄虛作假騙取補貼資金。

（作者單位：江蘇省東海縣財政局）

責任編輯：欣聞