縣域農村土地流轉中存在的問題及對策

謝世松

農村土地承包經營權流轉是經濟社會發展的必然趨勢，但又是一個漸進的過程，在其發展過程中依然存在諸多值得關注、必須引起重視、亟待加以解決的矛盾和問題。

農村土地承包經營權流轉中存在的問題

土地流轉機制不健全。盡管肥西縣土地流轉發展速度較快，流轉規模較大，但當前土地流轉仍然主要依靠自發進行和行政推動，由于缺乏健全的市場機制和必要的中介服務機構，供需雙方流轉信息很難實現有效對接，“流不出、轉不進”依然同時存在。全縣缺乏統一規范的流轉監管機構，雖然建立了土地流轉管理中心，但機構規格、人員編制和手段保障未落實，正常履職較難。尤其是基層農經工作職能劃歸鄉鎮政府后，大多處于無編制、無機構、無專職人員的“三無”狀況，土地流轉管理職責不明、管理缺位。

流轉操作程序不規范。由于流轉市場不完善，目前土地流轉仍然是以轉包和出租為主，相當一部分流轉還是在鄰里和親戚之間進行，處于自發階段，既缺乏明確的法律依據，又缺乏有效的市場機制，難以通過有效的流轉實現土地資源的優化配置。這種方式通常以“口頭協議”私下進行，既不遵循一定的程序、履行必要的手續，也沒有通過合同或者契約來規范雙方的權利和義務關系。而簽訂了書面協議的，有的是雙方自行草擬的，內容極不規范；有的是村委會直接與投資業主簽訂的，沒有農戶的書面委托，造成承包關系的混亂，為日后留下了糾紛隱患。

農民權益缺乏有效保障。由于土地流轉尚屬“買方”市場，一些地方尚未建立業主經營能力的資格審查和評估的準入機制，業主流轉土地后，因投資不足或市場變化等原因，不能及時兌現農戶土地租金，甚至放棄耕種，風險常常轉嫁給農民和政府。特別是業主在租賃土地后一般都要修建一定的基礎設施和臨時性建筑，并對租賃的土地進行整理，這將打亂原有土地的界線，租賃期滿后及時復耕和原樣退還給農戶較難。

土地成片規模流轉較難。由于農戶的承包地塊零星分散，要流轉相對集中連片的土地，需要與不同的農戶進行協商，既增加了土地流轉的成本，也加大了規模流轉的難度。受國家種糧補貼政策補貼方式的限制，不種糧的、甚至撂荒的都可按包地面積獲得各種惠農補貼，加大了農民對土地的依賴，加之還有部分農民把土地視為生存保障的最后一道防線不愿轉出。由于農業收入較低，農業開發又面臨自然和市場雙重風險，造成真正有實力的龍頭企業參與土地規模經營的較少，

推進農村土地流轉的對策

土地流轉是調整農業產業結構的重要舉措，是推動農業產業化經營，建設現代農業的前提和基礎。筆者認為，促進土地承包經營權流轉必須因地制宜，搞好引導，當前迫切需要做好以下幾方面工作。

搞好確權登記，夯實流轉基礎。穩定現有土地承包關系，認真做好土地確權、登記、頒證工作，建立健全土地承包經營權登記制度；認真清理、規范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書、臺帳“四相符”和“四到戶”，為土地承包經營權依法自愿流轉打下堅實基礎。

健全管理體系，規范流轉程序，搞好流轉服務。出臺農村土地流轉管理實施辦法，土地流轉尤其是規模化流轉必須簽訂統一規范的流轉合同，否則流轉無效。實行流轉合同登記、鑒證制度，通過合同登記、鑒證，及時發現和糾正流轉雙方違反法律政策的約定；對以轉包、出租或其他方式流轉的，要及時辦理相關備案登記，對以轉讓、互換方式流轉的，要及時辦理權證變更手續。各級政府應重新審定農村經管系統的工作職能、機構設置和手段保障問題，特別是要盡快建立健全鄉鎮土地流轉服務中心，落實好編制、人員、經費等必要的工作條件，切實把土地流轉管理、指導和服務工作真正落到實處。

健全市場機制，促進有序流轉。一是搭建土地流轉服務平臺。健全縣、區縣土地流轉交易市場和鄉鎮土地流轉服務中心，開通土地流轉信息網，為農民流轉土地提供“一站式”服務。村級設立土地流轉信息員，及時收集、反映農戶流轉信息。二是建立價格評估指導機制。客觀公正地評估、發布土地流轉指導價格，促進土地流轉公平公正合理。三是建立風險防范機制。建立有效的市場準入制度，對進入流轉市場的經營主體農業經營能力進行資格審查和資信評估。建立風險保障金，降低土地流轉風險。四是創新農民利益聯結形式。鼓勵農民以土地經營權入股組建多種形式的股份合作社，把土地承包經營權量化為股權，并委托合作社統一規劃、統一經營，用市場化手段進行資本運作和資產經營，實現土地資源向土地資本轉變，土地承包經營權向土地股權轉變，促進土地資源的優化配置和農民利益的長期有效聯結。

建立支持機制，鼓勵土地流轉。綜合運用直接補貼、貨款貼息、參股、擔保、以獎代補等手段，加大對建立土地流轉市場、股份合作社、土地流轉風險金和農業政策性保險、土地規模經營等方面的財政性投入力度。對以土地承包經營權入股組建股份合作社連片經營500畝以上的，在基礎設施建設方面給予重點優先扶持，并給予合作社一定的資金補助；對規模承轉耕地100畝以上進行糧食種植的給予財政補貼，這既可以保護糧食種植者的積極性，又能使一批流轉土地最終進行糧食生產。鼓勵長期外出遷入城鎮并有穩定職業和固定住所的農民自愿放棄承包土地，對自愿放棄承包土地并遷入城鎮定居的農民，應享受與遷入地城鎮居民同等的待遇和社會保障。建立政策性投資和擔保體系，引導社會和金融資本向現代農業發展集聚，建議組建國有獨資性質的縣級現代農業發展投資有限公司，整合打捆各類支農資金和土地出讓收益作為注冊資本金，主要參與農村土地整理和土地開發，促進土地規模經營以及農業相關項目投資；提供政策性農業保險和農業信貸擔保服務，通過市場化運作，對土地承包經營權、林權流轉行為和農村各類權屬證明質押融資以及利用宅基地、農村房屋等抵押融資進行擔保等。

（作者單位：肥西縣國土資源局柿樹鄉國土所）