關于加強農村基層組織建設經費保障的調查與思考

尹紅平　魯明

農村基層組織是黨和政府政權職能在基層的延伸，在鞏固農村基層政權、發展村級經濟、服務村民群眾中發揮著重要作用，加強農村基層組織建設經費保障是鞏固農村基層政權的前提和基礎。對此，我們分別選擇發達、中等、欠發達的海鹽縣、金東區、遂昌縣，并區分大、中、小村（社區）各類情況，深入具體了解基層組織承擔的主要職責任務、經費收支情況和存在的問題，并在此基礎上進行分析與思考。

一、村級組織收支狀況

（一）村級組織承擔的主要職能。隨著經濟和社會發展，村級（社區）組織承擔的工作任務越來越繁重，主要職責有六個方面：一是經濟建設，包括農業生產、林業生產、扶貧開發；宣傳推廣新品種、新技術；實現村級集體經濟增長；管理本村的土地、房屋、森林及其他財產等。二是社會事業，包括貫徹落實計劃生育政策，社會治安綜合治理，流動人口管理；農業配套設施建設，村級公益事業建設，弱勢群體救助扶貧等。三是黨建與基層民主建設，包括落實黨建工作目標；黨員發展教育；落實村民自治章程、村民代表會議等制度；規范村級財務管理等。四是黨風廉政建設，包括落實黨風廉政責任制，落實村級民主決策制度，嚴格控制村級支出等。五是精神文明建設，包括制定村規民約，組織群眾性精神文明活動，開展村容整治建設，加強村民思想道德教育等。六是其他工作，包括上級政府交辦的重點工作政策處理、危舊房改造、村莊整治、土地征遷、農民異地轉移、防汛抗旱等。

（二）村級組織收入情況。

1.地區間保障水平差異較大。村級組織各項收入主要包括經營收入、發包及上交收入、投資收益、財政補助收入（含村級項目補助）和其他收入。從我們調查的3個縣（區）情況來看，地區之間差異較大。欠發達的遂昌縣共203個行政村，2014年村級總收入4925.14萬元，村均24.26萬元；中等地區的金東區512個行政村，2014年村級總收入26343.42萬元，村均51.45萬元；較發達的海鹽縣85個行政村和20個農村社區，2014年村級總收入20163.03萬元，村均192.02萬元。其中村級收入最低的遂昌縣北界白水村0.98萬元，最高的是海鹽縣武原街道南環村422.89萬元。

2.村集體自有收入占比小且分布不平衡。各地村級組織收入中普遍以財政補助收入為主，集體經營性收入占比較小。遂昌縣村級集體經營性收入958.65萬元，占村級總收入的19.46%，村均4.7萬元。金東區村級集體經營性收入10302.03萬元，占村級總收入39.1%，村均20.1萬元。海鹽縣村級集體經營性收入5823.47萬元，占村級總收入的28.88%，村均55.46萬元。村與村之間集體經營性收入差距較大，如金東區2014年村級集體經營性收入村均雖然達到20萬元，但分布不平衡，5萬元以下的村有339個，占64.25%，其中收入為零的有145個，占28.3%。遂昌縣2014年村級集體經營性收入村均4.7萬元，但年村級集體經營性收入1萬元以下的村有116個，占57.14%，其中收入為零的有78個，占38.4%。

（三）村級組織支出情況。

1.村級組織支出地區間差異較大。2014年，海鹽縣村級組織運轉支出村均62.28萬元，金東區村均20.85萬元，遂昌縣村均12.79萬元。

2.支出項目繁多。包括村級辦公經費、村組干部報酬補助、報刊雜志費、交通及通訊費、衛生保潔費、排灌費、計生費、征兵費、文體活動費、節日慰問費、濟困幫扶費、公共設施維護費、村民會議費用等支出項目應有盡有，幾乎等同于一級政府的預算開支項目。

3.剛性支出占比較大。村級經常性支出中以剛性支出為主，主要是村級辦公經費、村民會議費、報刊雜志費、水電費、村組干部報酬補助等“開門費”開支。不僅欠發達地區如此，在發達地區這種情況也普遍存在。海鹽縣2014年全縣村級經常性支出中剛性支出6539.75萬元，占經常性支出的76.8%，其中村組干部報酬補助5310.73萬元，占剛性支出的81.2%。

4.收支平衡難度大。即使是經濟較發達地區，收不抵支現象也較普遍。如海鹽縣全縣村級組織經常性收入少于經常性支出的村有69個，占總村數的66%，這些村的經常性開支主要靠擠占項目經費。

二、浙江省級財政支持村級組織建設投入情況

近年來，浙江省委、省政府在加強基層組織建設，加大財政投入方面推出了一系列的政策措施。

（一）村主職干部基本報酬基本實現財政保障。2009年浙江省下發《關于全面解決村黨組織書記和村委會主任基本報酬的意見》，將村支書、村主任兩個主職干部的基本報酬參照當地農村勞動力收入水平全額列入地方財政，2012年起又將村務監督委員會主任基本報酬按村主職干部的70%納入財政保障范圍。省對納入補助范圍的41個市縣實行轉移支付補助，并實行“三年一調整”。2015年，省財政加大對納入補助范圍市縣的村主職干部基本報酬轉移支付力度，安排村干部基本報酬轉移支付56286萬元，比上年增長45.9%，并且從2015年起省財政轉移支付改為“一年一調整”。

（二）建立村級組織運轉經費財政支付保障制度。2009年浙江省下發《進一步完善村級組織運轉經費保障機制促進村級組織建設的意見》，提出了村級組織運轉經費最低保障標準（當時是3萬元/村，2012年起提高到5萬元/村），對未達到最低保障標準的集體經濟薄弱村，由地方財政予以補助解決，省對納入補助范圍的41個市縣實行轉移支付補助。2015年，省財政大幅增加轉移支付補助，省級預算安排25500萬元，比上年增長132%（省補助由上年的1.2萬/村，提高到3萬元/村）。

（三）建立財政支持村級集體經濟發展專項資金。從2012年開始，省財政每年安排8000萬元設立扶持集體經濟薄弱村發展村級物業經濟專項扶持資金。從調研情況看，各地都積極探索發展壯大村級集體經濟的有效方式。遂昌縣建立了發展村級集體經濟的“打包扶持”機制，依托企業化運營打造集體“大物業”經濟，統籌各類扶持資金“打包”投資或聯建大型優質物業項目，扶持薄弱村獲得穩定持續的經營性收入。海鹽縣對發展村級集體經濟十分重視，縣級財政每年安排3000萬元專項用于扶持發展村級集體經濟創收項目的獎補。

（四）建立村級便民服務中心運轉經費財政補助制度。從2012年起，各級財政安排村級便民服務中心運轉經費專項補助，省財政對困難較大的32個欠發達市縣給予轉移支付補助資金4461.6萬元。

（五）新設立了財政支持社區黨組織服務群眾工作專項經費。2015年，省委組織部聯合省財政廳下達了《關于進一步加強基層組織建設保障的通知》，要求各地建立社區黨組織服務群眾專項經費制度，按副省級市所屬社區20萬元、地級市所屬社區10萬元、縣級所屬社區5萬元確定保障標準，所需經費以縣級財政解決為主，省對納入補助范圍的41個市縣給予一定的轉移支付。2015年省財政專項安排社區黨組織服務群眾轉移支付5062萬元。

三、村級組織運轉經費存在的主要問題

（一）地方政府責任沒有落實到位。省里已出臺了一系列加強基層組織建設保障措施，省級財政也積極落實預算安排，逐步加大轉移支付力度。但部分地方特別是欠發達地區財政保障政策沒有落實到位，如金東區、遂昌縣村主職干部報酬均低于當地勞均收入水平，村級組織運轉經費沒有達到省級要求的5萬元/村最低保障標準。

（二）項目補助多，村級經濟經常性收入少。村級總收入中項目補助收入占比較大，村集體經營性收入較少。這種現象在欠發達地區尤為突出。遂昌2014年村級總收入4925.14萬元，村均達24.26萬元，其中項目補助收入占67.34%，2014年村均集體經營性收入僅4.7萬元，其中集體經營性收入1萬元以下的村有116個，占57.14%，收入為零的有78個，占38.4%。項目經費一般為專項補助，通常是賬上過過而已，村級難以統籌用于日常運轉，導致財政補助不少，但村級組織運轉仍然較困難。

（三）村級集體經濟薄弱，自給能力不足。仍有相當數量的村缺少收入來源，經費自我保障能力弱。特別是一些山區村，受基礎設施條件、資源的制約，村集體增收較難。從遂昌、金東區看，大多數村收入單一，僅靠山林、魚塘、村集體留地等幾年一次的發包收入，有較多的村沒有常態持續性的收入來源。

（四）村級組織自治作用發揮不夠。村級組織一屆任期三年，去頭掐尾，實際任期時間短，村兩委往往只關注任期內的政績，注重基建，而沒有把發揮村級優勢發展村級集體經濟放在主要位置，村內建設缺乏長遠規劃。一些村沒有節約意識，在村級運轉開支困難情況下，仍千方百計建起了村辦公大樓。

四、加強村級組織建設保障工作的思考

雖然浙江農村經濟和社會事業已處在一個較高的發展水平，但地區之間的農村情況差異仍比較大，部分村仍然是低水平運轉，經費開支較為緊張。為深入推進城鄉發展一體化，加快“兩美浙江”建設，讓廣大農村群眾共享改革成果，需要更多更好地發揮村級組織在新農村建設中的組織引領和戰斗堡壘作用，發揮村級自治作用，這就要求我們多措并舉，為村級組織建設營造更為有效的運轉經費保障機制。

（一）落實縣級主體責任，提高財政保障水平。要進一步明確縣級黨委政府是保障村級組織正常運轉的責任主體。縣級要認真制定落實財政支持政策，從制度上切實落實村級組織運轉保障長效機制。大力歸并整合現有各類進村財政扶持資金，減少專項資金，增加一般性轉移支付，按生產經營類、運轉保障類由地方統籌使用。省級財政要從加大轉移支付力度和加強預算體制監管上進一步引導和約束地方政府做好村級組織運轉經費保障工作。

（二）大力發展村級集體經濟，增強村級自我保障能力。充分發揮村級主體作用，政府加以支持引導，謀求多方結對幫扶辦法，變“輸血”為“造血”，因地制宜探索村級集體經濟發展路徑。在發展項目上要揚長避短，發揮優勢，合理有效利用資源。在扶持方式上可以“抱團式”為主，集中財力發展多村聯合興辦的物業型項目和服務型項目，要避免競爭性項目的市場風險，以穩定收入來源。

（三）加強村級自治建設，激發村民參與熱情。農村稅費改革后，要引導村民在享受公共財政陽光的同時，通過村規民約，建立村公共事業合理負擔機制。如惠及廣大村民的村內公益事業建設項目可鼓勵村民籌資籌勞，美好家園的衛生保潔費可由村民適當負擔，農田水利排灌費等直接為生產服務的共同生產費用可由村民合理分擔，天災人禍濟困幫扶的開支可建立村慈善基金制度等等。通過充分調動村民群眾和村賢志士參與村級公益事業建設的積極性，既可彌補村級組織運轉開支和建設公共設施資金的不足，又能推動村民自治制度建設。

（四）重視股改中的集體股，保障村級公共開支。當前正是浙江省全面推進村集體經營股份制改革的重要時期，要避免將集體經營性資產和收益一分了之的簡單做法，要立足首先滿足村級公共開支要求，設立必要的集體股和分配起點，避免“富了和尚窮了廟”的現象，否則與政府大力倡導發展村級集體經濟的初衷是相悖的。

（作者單位：浙江省財政廳）

責任編輯：洪峰