試論“法治政府”的基本內涵與特征

鄭建勛

2014年10月，中國共產黨召開了十八屆四中全會，作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，全面推進依法行政，基本實現建設法治政府的目標。筆者認為，從法治角度來看，建設法治政府，是推行依法治國、依法行政的必然要求，同時也是推進中國法治現代化和建設社會主義政治文明的內在需要。

一、“法治政府”的基本內涵

“法治政府”是近兩年來提出的一個新的行政法治理念和目標。在我國，改革開放以后，對行政機關及其社會公共管理活動的規范，最早提出的要求是“依法辦事”。應當說，從價值和功能角度來講，“依法辦事”這一概念具有明顯的“法律工具主義”和實用主義色彩。1993年八屆全國人大一次會議的《政府工作報告》第一次正式提出了“依法行政”的概念。

“依法行政”的基本含義是指行政機關管理社會公共事務的行政權力必須經法律授權，行政機關的一切行政活動必須依據法律規定并在憲法和法律范圍內活動;從依法行政所蘊含的“行政法治”的涵義來看，“依法行政”與“法治政府”這兩個概念有著密切的聯系。一方面，行政機關嚴格依法行政是建設“法治政府”的必然要求和基本條件;另一方面，“法治政府”則是行政機關依法行政所追求的目標。但是，嚴格說來，“依法行政”與“法治政府”在內涵上還是有區別的。這首先體現在，從“依法行政”的價值取向上來看，“依法行政”所依之“法”既可以是體現“法治”精神的“良法”，也可以是違背法治精神的“惡法”或“劣法”;而“法治政府”則內在地要求行政機關依法行政所依之法必須是體現“法治”精神的“良法”，行政機關必須依“良法”而行政。其次，從依法行政所追求的價值目標來看，依法行政既可以以“法治政府”作為自己的追求目標，也可以以“法制政府”作為自己的追求目標。這也就是說，依法行政并不能必然地保證“法治政府”目標的確立和實現。由此可見，“依法行政”無法包含“法治政府”所包涵的良法之治、公平正義、法律至上以及“民意政府”、“有限政府”、“透明政府”、“責任政府”等涵義。

“法治政府”除了包含法律制度、強調法律的執行和遵守、強調依法行政等價值要素之外，還包含有“法治”所蘊含的民主政治、公平正義、權利保障、權力制約等價值要素。正因為如此，必須建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制、權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制和科學化、民主化、規范化的行政決策體制;強調行政管理要做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信。

二、“法治政府”的基本特征和要求

筆者認為，“法治政府”應具有以下若干基本特征。

（一）民意政府

法治政府首先應當是民意政府。這是因為，法律特別是“良法”是人民意志的體現。依法治國就是按照廣大人民的意志和意愿來治理國家，依法行政也應該是政府按照廣大人民的意志和意愿來行政，來進行社會公共管理活動。在現代社會，人民的意志是通過法律和法治來體現和實現的。在我國，各級政府都是由代表民意的機構——各級人民代表大會，依據體現廣大人民意志和意愿的法律，按照法定程序選舉產生而設立的，而且各級政府的職權也是由體現廣大人民意志和意愿的法律而授予的。因此，各級政府必須按照法律也即廣大人民的意志和意愿來行政，來履行自己的權利和義務。同時，人民群眾有權對政府的行為進行評價和監督。

（二）有限政府

法治政府應當是有限政府。這主要是因為，一是政府權力有限。政府的權力是人民通過法律授予的，因此，政府只有在法律的權限之內才能獲得權力和行為的合法性。從權利和權力的來源來看，公民權利是公民本身固有的，相反，政府權力則是公民權利授予的。從法律的角度來看，公民的權利是廣泛的，只有法律禁止的，公民才不得為之;而政府的權力則是有限的，它的權力只能來源于人民以及法律的授權和委托，它必須在法律規定的范圍內活動，否則即為無效或非法。由此可見，法治之下的政府權力必然是一種“有限權力”，法治之下的政府也必然是一種“有限政府”。二是政府職能有限。政府職能是政府行政管理的基礎，也是政府行政權力作用的范圍。在不同的時期，政府的職能是不同的。在市場經濟條件下，尤其是在社會主義市場經濟和社會主義法治條件下，政府的職能是有限的，有很多事情不需要政府去管理而應由社會和市場本身去解決。到底政府應該具有哪些職能？經過長時間的實踐和認識，人們基本上達成了一些共識，就是 凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，政府不要通過行政管理去解決。此外，政府行政權力的擴張性、腐蝕性本性，客觀上也要求政府必須是有限政府。

（三）誠信政府

法治政府應當是誠信政府。所謂誠信政府，就是要求政府做到誠實守信。誠信是政府得以存在和進行有效管理的基本前提，同時也是獲得人民信賴的基本條件。誠信原則是政府行使權力、進行行政管理活動所必須遵守的原則。這一原則不僅在行政執法活動中具有指導性和適用性，而且在行政立法和行政司法領域，乃至司法機關裁判行政行為是否合法的行政救濟領域中，同樣具有適用性和拘束力。政府要做到誠實守信，首先要求政府的行政行為要具有真實性、善良性和穩定性。政府行為的真實性體現為政府行為真實、可靠，政府提供的信息全面、準確、真實;政府行為的善良性體現為政府行為的動機是善意的，是為了社會的利益和公眾的利益，政府行為既合法又合理;政府行為的穩定性體現為政府做出的決定和行為具有科學性，能夠保持相對的穩定性。誠信政府特別要求政府的行政行為要保持一定的穩定性。而要做到這一點，首先就要求政府依法行政所依之“法”要具有穩定性。其次，政府要遵守信賴保護原則。所謂信賴保護，是指公民出于對政府的信賴而作出的行為和獲得的利益應受到保護。信賴保護和誠信政府是相輔相成、相互共生的。信賴保護催生誠信政府，而誠信政府必須遵循信賴保護原則。信賴保護原則對政府的行政行為提出了更高的要求。即非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定;因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。此外，誠信政府還要求政府是透明的。這要求政府必須實施“陽光政策”，推行政府信息公開制度。這也是預防政府腐敗的重要手段和制度安排。

（四）責任政府

法治政府應當是責任政府。所謂責任政府，就是說政府要對自己的行為負責，特別是要對自己的違法行為負責，承擔相應的責任。責任政府是現代民主政治的基本理念，同時也是對政府公共管理進行民主控制的制度安排。從法治角度來看，權力與責任是相聯系和相統一的，有權必有責，行使多少權力必須承擔多少責任，而且政府權力（職權）本身就是一種職責、一種義務，政府的權力（職權）必須依法積極行使而不能放棄，否則就是失職，就必須承擔法律責任。

此外，責任政府意味著政府的行為和權力必須接受監督，不受監督的權力必然產生腐敗 因此必須有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償”。