農業轉移人口市民化的現實問題及解決對策

劉慶斌

習近平總書記在主持召開中央財經領導小組第九次會議時指出：“推進城鎮化的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。”農業轉移人口市民化是我國社會主義現代化建設的歷史任務，是推進新型城鎮化的重要抓手，更是推動經濟社會發展的最大潛力所在。加快推進新型城鎮化，關鍵在于農業轉移人口市民化。只有讓更多的農業人口實現職業非農化、生活方式城鎮化、待遇與市民均等化，才能從根本上提高新型城鎮化的質量和水平。

農業轉移人口市民化

受到諸多問題的影響和制約

1戶籍制度改革問題。戶籍制度是造成我國城鄉二元結構的根本性制度之一。長期以來，這一制度的存在，導致從總體上將農村農民與城市市民逐漸分離開來，并由此附加了不同的身份功能，表現在城市市民享受良好的社會保障、醫療衛生、勞動就業和子女教育，而進城農民則在某種程度上遭受城市社會的排斥，使得他們在政治、經濟、教育、文化、社保等諸多方面的權利不平等或者缺失。近年來我國大量農民工實現了地域轉移和職業轉換，但大都沒有從根本上實現身份功能的轉換，而造成這一問題的根本性制度障礙就是戶籍制度。為此，黨的十八屆三中全會明確提出，要創新人口管理，加快戶籍制度改革，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。2014年7月國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》又明確提出，將取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，切實保障農業轉移人口及其他常住人口的合法權益。至此，意味著戶籍制度改革才真正進入實質性實施階段。但是，中央政策的善意如何才能轉化為民眾的福祉，并切實推動農業轉移人口市民化，仍有諸多問題需要解決。一個首要的問題，就是取消農業戶口與非農業戶口之分以后，如何真正打通城鄉二元結構，實現基本公共服務均等化，則考驗著各級政府的決策智慧和執行力。一旦推進遲緩，或者難以落實，必將損害黨和政府的公信力。就當前而言，依附在戶籍制度之上的諸多基本公共服務的差異，如何才能徹底消除，實現權利上的真正公平;進城農民在農村的土地、房屋等財產權益，如何才能得到充分保障等，都是戶籍制度改革過程中亟需研究解決和落實的現實問題。

2進城農民住房問題。住房是決定一個人或一個家庭在一個地方能否長期居住、生活和工作的重要載體。進城農民只有在城市里解決了住房問題，才能真正變為市民，相反，如果在城市里住無所居，農民進城就是一句空話。目前我國統計數字表明，城鎮常住人口早已超過了農村常住人口，但實際上城鎮常住人口中仍有相當多的農民工在城市里沒有固定的居住場所，因而在很多方面并沒有真正融入到城市體制和城市生活之中。特別是多數城市對進城農民還沒有提供與城市原戶籍居民同等的住房安全保障，政府統籌建設的廉租房、經濟適用房等住房保障政策還沒有覆蓋到農民工，更沒有覆蓋到全體進城農民，而且在城市拆遷過程中也沒有考慮到進城農民的居住穩定問題，使得他們在城市拆遷和重建中經常受到驅趕。所有這些，都會直接影響到農業轉移人口市民化的進程。

3進城農民就業問題。農民工是個差異化很大的群體，有些只是短期在城市里靈活就業，有些則長期居住在城市里并有相對固定的工作，還有一些則生在城市、長在城市，屬于“新生代”農民工。而這些差異化的群體最終能否市民化，關鍵要看他們在城市里有沒有穩定的就業保障和收入來源。進城農民轉為市民后，只有擁有了穩定的就業或者職業，才能有穩定的收入，才能在城市社會中建立起正常的關系，轉變為真正的市民。但在現實中，由于歷史等方面的原因，大多數農民的文化水平不高，城市就業技能偏低、領域偏窄，這在很大程度上影響和制約了進城農民的就業穩定性和收入增長預期。現有法律雖然將進城農民和城鎮居民作為同等的勞動主體看待，但現實中仍面臨著地方政府、企業以及其他制度的相應制約，同工不同酬、工資拖欠等問題仍普遍存在，進城農民工的合法權益還沒有得到充分保障。正因為如此，才導致了進城農民就業的不穩定性和收入的不確定性，使得相當數量的農民工成了流動大軍。

4城鎮承載力問題。由于城鄉二元結構的原因，多年來絕大多數進城農民沒有享受到與城市原戶籍居民同等的權利，使得許多城市特別是農民工較多的城市承載力打了折扣，同時也使一些與城市承載力相關的問題沒有完全反映出來。但要用政策鼓勵和引導更多的農民進城轉為市民，就必須把提高城鎮承載力問題提到重要議事日程，如果進城農民超過了城鎮的承載能力，特別是超出了城鎮所能提供的就業極限，一些進城農民就會進退兩難。目前，有相當多的城市管理服務水平不高，交通擁堵問題嚴重，污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環境污染加劇，城市管理運行效率低下，公共服務供給能力不足，“城中村”和城鄉接合部等外來人口集聚區人居環境較差等，都是承載力不足的表現，必須著力研究解決。

5農民土地權益問題。新中國成立以來，由于我國的特殊國情，土地始終是農民最基本的生活生存保障。如今，盡管許多農戶的非農收入早已超過了純農業收入，農民社會保障也已經實行，但對于絕大多數農民來說，土地作為其生存保障的功能仍將在很長時期內不可能改變。如果農民通過放棄土地承包經營權和宅基地使用權而轉移進城創業或者購房居住，對其造成的利益損失是永久性的。由此，在現有保障水平還較低的情況下，要想讓更多的進城農民主動放棄土地承包經營權或宅基地使用權，這并不太現實。這也是許多農民工長期游離于城市與農村的一個重要因素。而且征收農民土地和農村土地流轉問題明顯增多，一方面隨著城鎮化的持續發展，城鎮郊區土地將被大量征用，必然涉及到被征地農民的經濟補償和房屋安置、就業等系列問題;另一方面隨著大量農業人口轉移進城，其在農村的土地承包經營權和宅基地使用權需要流轉，亟須建立農村土地流轉市場，完善保護農民土地權益的體制機制。如果這些問題解決不好，勢必影響和制約農業轉移人口市民化的進程。

有序推進農業

轉移人口市民化的舉措

1要把符合條件的農業轉移人口盡快落戶城鎮，加快實現基本公共服務全覆蓋。當前，各級政府都應從經濟社會發展的戰略高度，從實現中華民族偉大復興中國夢的歷史角度，進一步細化不同類型城鎮落戶的條件和政策，加快弱化城鄉二元結構的功能，盡快掃清制約農業轉移人口市民化的制度障礙，實行以居住地為主要依據的城鄉統一的戶籍登記制度或居住證制度。與此同時，要盡快剝離依附在戶籍制度之上的各種城鄉差別權益，讓落戶城鎮的農業轉移人口真正享受與城市戶籍居民身份統一、權利一致、地位平等的公共服務和權益保護。一是完善公共就業服務體系，加強職業教育和技能培訓，提升進城農民的就業能力，確保基本就業服務均等化。二是堅持教育優先發展原則，加大基礎教育尤其是農村基礎教育投入，逐步實現城鄉教育資源配置均等化。三是建立覆蓋城鄉居民的基本衛生制度，完善城市社區衛生服務機構，實現基層醫療衛生服務網絡全覆蓋。四是提高進城農民參加城鎮養老保險和醫療保險的比重，把進城落戶農民完全納入城鎮社保體系，完善城鄉社會保險制度之間的政策銜接，實現養老保險和醫療保險在城鄉之間、地區之間順暢轉移接續。五是完善進城農民社會參與機制，推進農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，積極引導農民工參加黨組織、工會和社團組織，引導進城農民有序參政議政和參與社會管理。

2加快推進城鎮住房保障體系建設，努力保證進城農民居住有其房。要讓更多的農村人口轉移進城，就必須從根本上解決和改善農民工在城鎮的居住條件問題，保證居住有其房。一是加快促進農村住房市場的培育和發展，通過深化農村產權制度改革，為農民創造更多的財富，使轉移進城農民能夠將農村財富轉移到城鎮，減輕他們市民化后的購房負擔。二是加快建立與農業轉移人口經濟狀況相適應的城鎮住房供應模式，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件，確保把有穩定職業并在城鎮工作一定年限的農民工納入到城鎮住房保障體系，讓他們在最短時間內能夠購買得起住房或租住較舒適的房子。三是不斷提高農民工的薪資水平，增強他們在城鎮購租住房的經濟實力。四是積極探索建立符合農民工實際需求的住房公積金制度，為進城落戶農民工提供最基本的住房安全條件。

3全面提高城鎮就業創業保障水平，使具有勞動能力者能夠實現更高質量的就業。新型城鎮化首先是就業的城鎮化，沒有就業保障的城鎮化，不僅不能持續，而且還可能帶來社會問題。因此，推進農業轉移人口市民化必須突出就業導向，牢牢把握和堅持產業為基、就業為本、生計為先的基本原則，以城鎮集聚的產業規模和提供的就業崗位來決定農業轉移人口市民化的進程。一是地方政府應結合實際制定出臺經濟發展激勵政策，大力發展產業經濟，不斷增加城鎮工業、新興產業、現代服務業等就業崗位，保證進城農民市民化后能夠實現更高質量的就業。二是通過加強職業教育和技能培訓、開展勞動性培訓和農村勞動力轉移培訓等方式，進一步提升進城農民的自身素質，提高在城鎮的就業競爭力和就業質量。同時，應加大幫扶力度，鼓勵扶持進城農民自主創業。三是充分發揮政府公共財政的作用，積極為進城農民中的就業困難群體購買公益性就業崗位，確保這些困難群體家庭能夠有人就業，有基本穩定的生活經濟來源。四是盡快把進城農民納入所落戶城鎮的公共就業創業服務體系，建立與所在城鎮原戶籍居民統一、平等競爭的勞動力市場，共享公共就業創業服務。五是加快建設小城鎮。小城鎮是實現農業人口就地轉移的重要載體。要建立“政府主導、社會參與、市場化運作”的多元化投入機制，加快推進工業園區、服務業園區建設，增強小城鎮產業、人口聚集度，夯實小城鎮建設基礎;加大對小城鎮基礎設施和公共服務設施建設的投入，進一步激活小城鎮發展的活力，切實解決好農業人口就地向小城鎮聚集的基本條件。

4進一步提高城鎮經濟社會承載力，不斷增強對人口集聚和服務的支撐能力。推進農業轉移人口市民化，需要城鎮有可持續的產業支撐和強有力的財政支持。一是調整優化城鎮產業結構和布局，促進城鎮經濟加快轉型升級，努力改善營商環境，增強經濟發展活力，提高社會經濟總量，不斷增強城鎮財政支撐能力。二是抓好產業發展，強化產業就業支撐。一方面要大力發展高端工業、生態工業，加快提高工業創新水平，不斷提高就業保障能力;另一方面要整合提升服務業，大力發展旅游、物流、文化等現代服務業，不斷擴大城鎮就業容量。三是加強市政公用設施和公共服務設施建設，增加基本公共服務供給，增強對人口集聚和服務的支撐能力。尤其要根據城鎮人口增長趨勢和空間分布，統籌建設學校、醫療衛生、文化設施、體育場所等公共服務設施，完善基本公共服務體系，積極推進基本公共服務由主要對城鎮原戶籍人口提供向對所有常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農民工享有城鎮基本公共服務問題，提高城鎮對農村人口的吸引力。四是全面落實農業轉移人口市民化后的各項社會保障措施。盡快建立健全覆蓋進城農民的社會保障體系，努力實現義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等基本公共服務全覆蓋，使他們真正享有“屬地福利”待遇，盡快融入城鎮體制和城鎮生活。五是建立地方政府財權和事權相統一的保障機制。加快改革財政管理體制，加大國家財政資金轉移力度，保障基層政府能夠履行基本的行政管理職能和服務職能，特別是要在建立基本公共服務體系方面能夠有足夠的財力保障。六是創新城鎮生態環境保護制度。基于提高資源環境承載力，加快產業轉型升級，提高資源利用效率，大幅度降低能源消耗和二氧化碳排放強度，減少主要污染物排放總量，推動城鄉生活污水、生活垃圾集中處置，不斷擴大森林、濕地、綠地、公園等綠色生態空間比重，增強水源涵養能力和環境容量，積極建設完整的生態基礎設施，進一步增強抵御和防范自然災害的能力，改善城鎮生態環境和居住環境。

5建立完善農民土地利益保障機制，依法保護好進城農民的土地財產權益。城鎮化的本意不僅在于實現農村人口向城鎮的遷徙，提高城鎮居民的生活水平和質量，而且在于改變城鄉二元結構，推進城鄉一體化，使經濟發展成果公平地惠及更多的城鄉居民。一是加快推進農村土地制度改革。在進一步明確農民土地權屬的基礎上，全面完成農村土地確權登記頒證工作，依法維護農民土地承包經營權。在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，賦予農村集體建設用地出讓、租賃、入股的土地使用權能，并通過與國有土地使用權取得、流轉、使用相一致的方式，推動農民土地和農村集體土地無障礙地進入城鄉統一土地市場流轉。二是改革完善農村宅基地制度。在法律層面賦予農民宅基地用益物權的同時，應盡快賦予農民宅基地“收益權”，使農民宅基地用益物權的賦權與一般用益物權相同步。在試點的基礎上，穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，讓進城農民擁有的宅基地用益物權資產化。三是加快推進征地制度改革。完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，積極探索“城中村”、城郊村土地轉換用途后的增值收益分配模式，加快建立完善農村土地使用權股份化與經營專業化模式;建立土地征收聽證制度，為利益相關方搭建表達利益訴求和互相博弈的平臺，尤其要賦予被征地農民充分的知情權、參與權和談判權、話語權;大幅度提高征收農民土地的補償標準，不管是公益性用途還是非公益性用途，只要是將農村集體土地轉為城鎮建設用地，相關補償都應與該土地當時當地的商業價值相符。四是探索建立農業轉移人口的土地退出流轉機制。適應農民進城落戶和新型城鎮化發展的需要，充分尊重進城農民意愿，既可以將土地承包經營權或宅基地使用權折價入股、帶股進城，也可以保留土地承包經營權或宅基地使用權實行依法流轉、轉讓，從根本上消除農業轉移人口市民化以后的后顧之憂。五是建立健全失地農民保障制度。創新農村土地征用后的“功能性替代”機制，將那些完全失地或部分隱性失地的農民全部納入城鎮就業創業服務體系、最低生活保障體系和社會救助體系，確保農民失去土地而不失去其生存和發展能力，真正讓失地農民當期有保障、未來可持續，共享工業化與城鎮化發展的成果。

作者單位：中共青州市委黨校

責任編輯：雙艷珍