圍繞推進農業現代化 做好農業綜合開發工作

盧貴敏

在經濟發展步入新常態，農業農村發展進入新階段，中央作出全面推進農業現代化戰略部署的關鍵時期，中國農村財經研究會和中國財政學會聯合舉辦這次財政支持農業現代化政策研討會，非常必要和及時，對于新形勢下更好地發揮財政支農職能，推動農業現代化加快發展，必將發揮積極的作用。下面，圍繞農業綜合開發支持農業現代化，談幾點體會。

一、推進農業現代化是解決我國農業問題的必由之路

去年年底召開的中央經濟工作會議、中央農村工作會議明確提出加快轉變農業發展方式，走中國特色的新型農業現代化道路，這不僅是中央關于“三農”工作的戰略部署，更是當前農業農村發展的客觀要求。近年來，我國農業農村保持了平穩發展的良好勢頭，2014年，糧食產量達到12142億斤，實現“十一連增”;農民人均純收入達到9892元，比上年增加996元，實現“五連快”，城鄉居民收入之比降到3：1以下;農業科技和機械化水平持續提升，農業現代化水平穩步提高;農村改革步伐加快，民生改善取得重大進展。與此同時，隨著我國經濟社會發展進入新的歷史階段，農業農村發展面臨的經濟環境、市場環境、生產環境、生態環境都在發生著深刻變化，“三農”工作也面臨著新的形勢和困境。具體表現在：糧食產量雖實現“十一連增”，但糧食供求仍處于緊平衡狀態;化肥農藥過量使用、農膜殘留、秸稈、畜禽糞便污染帶來的農業面源污染日益加重;農業所面臨的經濟發展新常態約束、農產品價格約束、成本約束、環境約束交織疊加，使得傳統農業發展已經難以為繼，必須加快轉變農業發展方式，從主要追求產量增長和拼資源、拼消耗的粗放經營，盡快轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業技術創新、注重可持續的集約發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化發展道路。

另一方面從財政支農政策看，長期以來，財政支持農業政策重點一直著眼于調動農民種糧積極性，對我國糧食持續增收發揮了非常大的作用。支農政策的兩個核心，一是提高價格，二是增加補貼，目前都遇到了問題。現在大宗農產品價格難以再提高，馬上要到“天花板”，國內外價格倒掛已經呈現“封頂效應”;同時，農業生產補貼和價格補貼已接近約束黃線，對玉米、小麥、水稻等的生產補貼和價格支持已經接近我國加入世貿組織承諾的“黃箱”補貼上限;此外，農業生產成本的“地板”剛性抬升，農業勞動力價格、土地流轉費、農機作業費等全面持續快速上升，加上新常態下財政投入難以持續大幅增加、補貼政策邊際效應遞減等因素影響，再靠價格和補貼來調動農民種糧積極性，空間已經非常狹小。因此，在加快推進農業現代化的新形勢下，財政支農工作也必須緊緊圍繞農業農村發展的深刻變化，服從和服務于農業現代化建設大局，立足農業現代化建設基本規律和重點任務，調整扶持方式，突出支持重點，進一步提升財政支農的針對性、精準性和實效性，加快農業現代化發展步伐。

二、農業綜合開發在推進農業現代化中大有可為

農業綜合開發自1988年實施以來，緊緊圍繞黨中央、國務院關于“三農”工作的戰略部署，始終秉承確保國家糧食安全，提升農業綜合生產能力的根本宗旨，充分發揮財政支農惠農的重要渠道作用，大力加強農業基礎設施建設，推動農業產業化發展，顯著帶動了農業增效農民增收。“十二五”以來，農業綜合開發累計投入財政資金2070.86億元，年均增長11.99%，改造中低產田、建設高標準農田1.08億畝，新增糧食生產能力畝均100公斤以上，每年新建項目直接帶動受益農民約5500萬人。汪洋副總理在國家農業綜合開發聯席會議時指出“農業綜合開發持續推進，為提高我國農業綜合生產能力、推動農業穩定發展和農民持續增收作出了重要貢獻，為推進現代農業建設發揮了示范引領作用”。

（一）圍繞中心，服務大局，農業綜合開發初步走出了一條中國特色現代農業開發之路。農業綜合開發始終緊貼國家“三農”大局，充分發揮獨特優勢，主動適應新的形勢要求，基本建立起指向明確、運行高效、管理規范、充滿活力的農業綜合開發機制，初步走出了一條具有中國特色的現代農業綜合開發之路。農業綜合開發實施至今，大體走過了五個發展階段。第一階段（1988年—1993年），重點通過山水田林路綜合治理，進行大面積的中低產田改造，確保主要農產品產量穩定增長。第二階段（1994年—1998年），在堅持以改造中低產田、適量開墾宜農荒地的同時，加大對優質高效經濟作物的扶持力度，把農業增產與農民增收有機地結合起來。第三階段（1999年—2004年），堅持“兩個著力、兩個提高”，即著力加強農業基礎設施和生態環境建設，提高農業特別是糧食綜合生產能力;著力推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，提高農業綜合效益，增加農民收入。第四階段（2005年—2013年），堅持“集中資金辦大事，突出重點抓關鍵”，在加強基礎設施、推進產業化經營、支持生態建設統籌兼顧的基礎上，資金安排向高標準農田建設聚焦，項目布局向糧食主產區聚焦。第五階段（2014年以來），以促進農業可持續發展為主線，以農業現代化為目標，謀劃和推進農業綜合開發。隨著農業農村發展形勢變化演進，農業綜合開發與時俱進地調整開發思路和扶持重點，與農業農村發展需求合拍共振，不斷煥發出新的生機與活力。

（二）立足職能，發揮優勢，農業綜合開發在推進農業現代化中具有獨特作用。一是農業綜合開發大規模建設旱澇保收、高產穩產、節水高效的高標準農田，加快中型灌區配套改造，大力扶持農業產業化經營，加強農業生態環境建設，是改善農業生產條件，提升農業綜合生產能力的重要生力軍。二是農業綜合開發實行規模連片開發，在有效解決一家一戶想干又干不了的農業基礎設施建設的基礎上，通過扶持農業產業化經營，發展適度規模經營，提高農民組織化程度，推動農業產業結構和生產關系調整，是培育新型農業經營體系的重要力量。三是農業綜合開發支持現代農業發展，屬于世貿組織所認可的“綠箱”政策，不受“黃箱”政策約束所限，在農業發展日益國際化和全球化的大背景下，實施農業綜合開發支持保護農業，有著廣闊的作為空間和政策優勢。四是農業綜合開發通過打基礎、扶產業、推科技、強服務等綜合舉措，能夠發揮“先鋒隊”的優勢，充分發揮引領帶動作用，集中打造農業現代化的先行區、示范區，為全面實現農業現代化提供多樣化的借鑒。

（三）綜合施策，改革創新，農業綜合開發探索積累了支持現代農業發展好的經驗做法。一是堅持綜合開發。在扶持方式上，實施大規模、整建制的田水路林山綜合治理，推動農林牧副漁綜合發展。在建設措施上，綜合運用工程、生物、科技等多種措施，因地制宜開展扶持。在投入方式上，以中央財政投入為基礎，省市縣按分擔比例投入財政資金，積極利用外資、金融資本和社會資金投入開發，還實現了經濟、社會、生態等綜合效益。二是堅持嚴格管理。農業綜合開發借鑒世行、亞行等機構的項目管理機制，建立起項目法人制、公示制、監理制、工程招投標制和財政資金縣級報賬制等一系列較為嚴密規范的資金和項目管理制度，把資金和項目管理重要流程節點納入制度化、規范化管理軌道。三是堅持機制創新。近兩年，農業綜合開發圍繞推進現代農業，不斷調整開發思路和扶持重點，探索新的著力點和突破口。比如，將土地治理項目并軌，進一步提升建設標準;支持發展規模經營，扶持新型農業經營主體，與農民建立緊密型利益聯結機制;實施“現代農業園區、龍頭企業帶動產業發展和‘一縣一特產業發展”試點工作;探索開展土地股份合作、新型農業社會化服務、循環農業和農業“走出去”等各類試點。四是堅持多方協作。在國家農業綜合開發聯席會議的統一領導下，中央有關部門、各級農發機構、項目單位和廣大農民群眾共同參與、密切協作，形成了政府主導、上下聯動、左右配合的管理體制和運行機制，匯聚起推進農業綜合開發的強大合力。

三、積極發揮農業綜合開發在推進農業現代化中的重要作用

加快推進農業現代化的整體布局和具體任務與農業綜合開發息息相關，要全面系統學習，深刻領會精神，準確把握要求，落實具體任務。在新“四化”同步發展中，要找準農業綜合開發的突破口和著力點，科學定位，精準發力，充分發揮自身優勢和獨特作用，使農業綜合開發工作與中央戰略部署同心同向，與財政支農工作合縫合拍，更具創造性和生命力。農業綜合開發要主動適應經濟發展和財政收支新常態，按照穩糧增收、提質增效、創新驅動的總要求，堅持以促進農業可持續發展為主線，以推進農業現代化為目標，大力推進“基礎開發”，在提高糧食生產能力上挖掘新潛力;大力推進“綠色開發”，在助推轉變農業發展方式上尋求新突破;大力推進“規模開發”，在支持適度規模經營上邁出新步伐;大力推進“效益開發”，在促進農業增效和農民增收上取得新成效。重點抓好以下任務：

（一）著力建設高標準農田，夯實現代農業發展基礎。認真貫徹落實國務院批復的《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃》，集中力量建設旱澇保收、高產穩產、節水高效的高標準農田，全面改善農業生產條件，提升農業綜合生產能力，使其不僅成為確保國家糧食安全的重要載體，更要成為現代農業規模化種植、機械化耕作、標準化生產和產業化經營的基礎平臺和生產車間。大力加強中型灌區節水配套改造，做到高標準農田與中型灌區節水配套改造同步規劃、同步實施、同步發揮效益。加大農業科技投入，在項目區對現有成熟技術進行集成組裝，推廣和示范新品種、新技術、新裝備，使科技成果迅速轉化為現實生產力。

（二）著力支持適度規模經營，培育現代農業新型經營體系。按照推進中國特色新型農業現代化的要求，堅持以連片治理土地為基礎，以扶持新型農業經營主體為抓手，以提高農業社會化服務水平為支撐，集中投入，綜合施策，鼓勵發展農民專業合作、股份合作、訂單農業、企業加農戶、社會化服務等多種形式規模經營，引導農業集約化、專業化、組織化、社會化發展，推動一二三產業融合互動，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率。加大對新型農業經營主體的扶持力度，對家庭農場、專業大戶重點扶持其從事大宗農產品生產、保障主要農產品供給，促進發揮其對小規模農戶的示范帶動效應。對農民合作社重點扶持為農民提供產前、產中、產后各環節服務的組織，引導帶領農戶對接大市場，提高農業組織化程度。大力推進以基層供銷社為載體的新型農業社會化服務體系建設試點工作，積極培育新型農業經營體系，加快現代農業發展步伐。

（三）著力打造優勢特色產業集群，構建現代農業產業體系。引入價值鏈、產業鏈等現代產業發展理念和扶持機制，按照國家主體功能區定位，根據全國農業優勢主導產業布局，以基地建設為平臺、以產業化企業為龍頭、以專業合作組織為紐帶、以帶動農業增效農民增收為目標，統一規劃、因地制宜、突出重點，實施兩類項目有機結合，充分發揮集成效應，集中打造互為依托、相互配套、優勢互補、各具特色的農業產業集群發展格局，進一步延長產業鏈條，構建現代農業產業體系。以構建緊密型利益聯結機制為切入點，支持農業產業化龍頭企業建設標準化原料基地，扶持農民合作組織擴大生產規模和技術升級，探索農民持股新機制，引導建立“龍頭企業+合作社+農戶+基地”的一體化發展模式和緊密利益聯結機制。

（四）著力加強農業生態保護，促進現代農業可持續發展。在優化布局、精準開發的同時，切實加大對項目區生態治理的投入，積極支持生態脆弱、資源過度開發的區域治理污染、恢復植被、涵養生態，加強項目區農田林網建設;加大小流域治理力度，推進特色經濟林建設，支持發展生態農業。支持高效肥和低殘留農藥使用，構建循環農業發展模式。支持農業標準化生產和規范化管理，加大對綠色認證、有機產品認證和產地保護認證的扶持力度，打造一批高產、優質、高效、生態、安全的農產品品牌，促進現代農業可持續發展。

（五）著力做大投入蛋糕，完善現代農發投入機制。以中央財政資金投入為基礎，以競爭立項和資金分配為導向，鼓勵地方各級財政加大支農投入。在完善財政補助方式的基礎上，鼓勵有條件的地區采取“先建后補、以獎代補”的方式，引導和帶動新型農業經營主體加大開發投入;充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，積極利用貸款貼息和PPP等投入方式，撬動更多金融和社會資本投入農業綜合開發;探索設立股權投資基金、股權引導基金支持農業產業化發展的新模式，進一步放大財政資金的“乘數效應”，努力做大農業綜合開發投入蛋糕，加大財政支農力度。

（六）著力實施創新驅動，建立現代農發管理體系。立足傳統優勢，推進機制創新，進一步激發內在潛力和發展活力。一是推進簡政放權。進一步明確各級機構職責，簡化管理程序，在管理機制和政策上“松綁”。在扶持重點和業務上“瘦身”，鼓勵各地因地制宜，先行先試，大膽創新。二是建立制度體系。要按照簡政放權、放管結合的原則，構建農業綜合開發新的制度體系，做好頂層設計，建立科學務實、簡明高效的制度體系。三是完善體制機制。完善分配機制，讓想干事、能干事、干成事的地方得到更多支持;完善建管機制，確保項目長期發揮作用;完善監督機制，加強事前、事中、事后監督，確保資金、項目、干部安全。四是打造“電子農發”。加快農業綜合開發信息化建設步伐，為項目資金管理提供現代化管理手段。

（作者系國家農業綜合開發辦公室主任）

責任編輯：宗宇翔