制約贛南農業適度規模經營的原因及對策

鄧義福

發展農業適度規模經營，是農業現代化的重要途徑。近年來，江西省贛南地區積極探索農業適度規模經營發展，初見成效，但也面臨許多制約因素。

一、制約發展農業適度規模經營的主要因素

（一）人多田少，種田比較效益低。贛南位于江西省南部，地形分布以山地、丘陵為主，農民人均擁有的耕地面積相對較少。據統計，2008年底贛州市農民人均擁有的耕地面積僅為0.7畝，按戶均家庭人口4.5人計算，每戶農業家庭平均擁有的耕地總面積只有3.15畝，尤其是在山區，人均擁有的耕地面積更少。對人均耕地面積不足1畝的山區農民來說，無論采取何種良種良法提高糧食產量和品質，對農民直接帶來的增收作用都是十分有限的。同時，由于種田與外出務工比較效益差異明顯，對地處贛南山區的農民來說，從事農業生產遠不如從事非農業生產的效益高，農民種田所獲得的純收入遠遠比不上外出打工的工資性收入，農村大部分青壯年愿意選擇外出打工。

（二）土地流轉制度不完善。盡管今年的中央一號文件再次提出了“通過創新土地流轉和規模經營方式，積極發展多種形式適度規模經營，提高農民組織化程度”的發展目標，但目前贛南的土地流轉制度仍不健全，尚未全面建立縣、鄉兩級的土地流轉服務和管理網絡，土地經營權流轉尚未形成氣候。加上農民本身缺乏土地流轉意識，許多外出打工的農民既未將承包耕地委托他人代耕代種，也未實現土地經營權流轉。同時，由于地方政府尚未建立對撂荒耕地的責任追究制度和相應的處罰措施，存在耕地撂荒卻享受糧食補貼的不合理現象，沒有完全形成糧食補貼同糧食生產的直接掛鉤。

（三）農機具推廣普及率低和機械化耕作水平不高。目前從事農田耕作的主要以中老年人為主，他們受文化素質和年齡等限制，缺乏現代農機具操作技術，農機具推廣普及率低，機械化耕作水平很低。加上贛南山區的地形以山地和丘陵為主，有的農田因地塊小或交通不便，又不適宜機耕，這在很大程度上影響了農機具的推廣普及和農田的深耕細作。

（四）農村“貸款難”問題依然存在。一方面，農村金融機構出于規避風險的考慮，仍存在“扶富不扶貧”現象和“惜貸”意識。由于大部分農業產業容易受到自然災害的影響，生產穩定性較差，投資收益率難于預計且比較效益相對較低，農業投資風險相對較大，不少農村金融機構出于追求經濟效益和規避風險的考慮，往往對農村貸款普遍存在“惜貸”意識。另一方面，涉農貸款門檻高，手續繁瑣。對于種糧大戶、家庭農場，以及處于創業初期的農業龍頭企業等新型農業經營主體，因其規模小、發展前景不確定、抵御風險能力較弱、還款來源不穩定，一般都難于及時獲得金融機構的信貸支持。

（五）農業保險參保率低。究其原因，一是農民風險意識淡薄，缺乏參保積極性，加上對農業保險宣傳不夠，特別是對政策性農業保險宣傳不到位，不少農民對農業保險知之甚少、認識不足，有的甚至一概不知。二是保險公司缺乏開展農業保險業務的主動性。由于種養業自身的脆弱性和不穩定性，特別是其高風險性和分散性特點，加上保險公司基層網點少，人員不足，而農業保險又涉及到千家萬戶，開展農保業務成本大，盈利水平低且不穩定，保險公司出于盈利等諸多因素的考慮，其開展農業保險業務的主動性與積極性一般不高。三是保險險種比較單一。雖然保險公司在贛南開展了水稻、生豬、商品林、公益林等政策性農業保險業務，但由于險種少，除生豬等養殖大戶、種糧大戶、國有林場等投保積極性較高外，單個農戶投保很少。如贛州市上猶縣，2012年、2013年全縣水稻投保面積分別為3570畝和103畝，投保面積占比分別為1.6%和0.05%。四是保險金額偏低。在江西省政策性農業保險中，2013年水稻每畝保險金額僅200元，商品林每畝保險金額為500元。五是不同險種的保險費率確定不夠合理。如江西省政策性農業保險，2013年水稻每畝保險金額為200元，每畝保費為12元，保險費率為6%;商品林每畝保險金額為500元，但每畝保費僅2元，保險費率為0.4%。由于農業保險參保率低，難于有效分散經營風險，影響了農業適度規模經營的發展。

（六）農村勞動力結構不合理與農田水利設施運行管護滯后。一方面，目前農村留守人員中主要以中老年人、婦女和兒童為主，從事農業生產，特別是從事農田耕作的勞動力也主要以中老年人為主，由于他們受傳統觀念的影響，農業種植方式依舊以傳統種植方式和粗放經營為主，缺乏現代農業種養技術、現代農機設備操作技術和精耕細作的經營理念。同時，由于受體力和精力等限制，本可種植雙季稻的農田也因缺少勞力不得不改種單季稻，有的耕地甚至撂荒;另一方面，由于農村勞力缺乏，農田水利設施運行管護滯后，不少灌溉水渠難以得到正常管護和及時疏通維修，也在一定程度上影響了農業生產的灌溉用水。耕地未能得到充分利用，有些地方的農業灌溉用水也因管護不到位等原因而得不到保障，不僅糧食等農作物的產量受到影響，其種植效益也未得到充分發揮，更談不上農業的產業化發展和適度規模化經營。

二、發展農業適度規模經營的應對措施

（一）繼續完善土地承包和土地流轉政策，建立健全土地流轉管理的長效機制。

一是搞好農村土地承包經營權的確權、登記和頒證工作，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權。

二是建立健全土地流轉管理的長效機制。抓緊制定出臺促進和規范農村土地經營權流轉可操作的政策性文件，對農民“依法、自愿、有償”行使的土地經營權的出租、入股、抵押、委托流轉等權利進行規范，進一步規范土地流轉合同和流轉程序，確保土地流轉有序推進。

三是建立和完善土地流轉服務體系。要建立健全縣（市、區）、鄉（鎮）兩級土地流轉的信息服務平臺，將流轉土地詳細信息納入信息平臺管理，為土地流入方、流出方搭建橋梁，提供信息服務;要強化監管手段，加大對撂荒耕地的處罰力度，積極引導和鼓勵撂荒和半撂荒耕地農戶在其自愿、有償的基礎上將其承包耕地實行依法流轉，從而為農業的適度規模經營創造條件。

四是完善糧食補貼同糧食生產的掛鉤機制。嚴格執行“誰種糧，誰受益”的原則，確保糧食直補、農資綜合補貼和良種補貼資金直接發放到種糧農戶手中，杜絕撂荒耕地享受種糧補貼的不合理現象，從而有效促進土地流轉，調動種糧大戶、家庭農場、龍頭企業等新型農業經營主體擴大經營規模和發展糧食生產的積極性。

（二）推廣普及農機具，提高機械化耕作水平。建議國家通過提高農機具購置補貼等措施，大力推廣和普及農業機械化，盡量減輕農民的勞動強度，擴大種植面積和經營規模，以適應當前農村的勞動力結構。要針對南方山區不同的地形特點，逐步推廣使用先進實用的小型農業機械，解決因勞力不足而出現的經營規模難以擴大等現實問題。

（三） 加快金融制度創新，解決制約發展農業適度規模經營的資金瓶頸問題。

一是強化金融機構服務“三農”職責，創新服務方式。要強化農村信用社、農業發展銀行、農業銀行、郵政儲蓄銀行等涉農金融機構對“三農”的服務職責，進一步深化農村信用社改革，更好地發揮其支農主力軍作用，增強農村信用社支持新型農業經營主體和農民的服務功能;積極穩妥組建和發展農村商業銀行（如村鎮銀行），鼓勵郵政儲蓄銀行大力拓展農村金融業務。涉農金融機構必須創新服務方式，提升其服務能力，進一步簡化貸款審批手續，優化審批流程，規范服務收費，嚴禁在提供金融服務時附加不合理條件和額外收費。

二是繼續完善貸款擔保抵押辦法，為抵押貸款創造條件。要充分利用我國當前開展的對農村土地承包經營權、宅基地使用權的確權、登記和頒證的試點工作，擴大農村抵押擔保物范圍，將土地經營權、宅基地使用權以及房屋產權、林權等列入抵押擔保物范圍，保障新型農業經營主體在發展農業適度規模經營中通過抵押貸款獲取必要的生產經營資金。同時，要積極推行其他行之有效的擔保模式，引導和鼓勵農村合作社、產業化龍頭企業等新型農業經營主體，為訂單農戶、種植大戶等融資貸款提供擔保，并探索推廣聯戶擔保等模式。

三是加大財政支持力度，抓好落實財政獎補政策和制定出臺稅收優惠等激勵政策。要繼續抓好落實現行的財政獎補政策，按照“鼓勵增量，兼顧存量”的原則，激勵縣域金融機構加大對新型農業經營主體、農民的信貸支持。要繼續完善和嚴格規范涉農貸款統計報表制度，通過涉農貸款統計報表，全面、及時、準確地反映縣域金融機構的涉農貸款情況，提高政策支持的針對性和有效性，并作為兌現財政獎補政策和稅收優惠政策的重要依據。

四是充分發揮農村金融與農業保險的協同效應，縣域金融機構應把新型農業經營主體和農民是否參加農業保險作為衡量其獲得相關信貸支持的重要條件，促進農業保險和涉農貸款的良性互動。

（四） 擴大農業保險覆蓋面，有效降低農業經營風險。一是切實提高農民的風險防范意識和參保意識。要加大農業保險，特別是政策性農業保險的宣傳力度，讓農業保險政策家喻戶曉，使農業保險政策真正為農民所認知。

二是加大財政支持力度，進一步完善政策性農業保險制度，提高農業保險參保率和風險保障水平。要針對贛南當地的農業生產特點，適當增加政策性農業保險險種，如臍橙、甜柚等特色種養業保險險種，以擴大農業保險的覆蓋范圍。同時，國家要合理確定不同險種的保險費率，適當提高保險險種的保險金額、降低繳費標準，并適當提高農業保險的理賠標準，提高農民的參保積極性。

三是提高中央財政保費補貼比例，降低地方財政配套比例，推動地方政府擴大農業保險覆蓋面的主動性與積極性。

四是探索建立農業保險大災風險補償基金，減輕或有效化解農業生產者，特別是新型農業經營主體發展生產所面臨的各種自然風險，增強抵御重大自然災害的能力。

（五）加大農田水利建設資金投入，建立健全農田水利運行管護機制。財政部門在增加對農田水利等農業基礎設施資金投入的同時，應高度重視農村水利設施運行管護機制建設，確保現有水利設施及時得到疏通和修復，充分發揮其效益。要按照今年中央一號文件關于深化水利改革的思路，積極鼓勵和扶持鄉鎮發展農民用水合作組織，扶持其成為小型農田水利工程建設和管護主體，建立和完善農村水利設施運行管護機制。

（作者單位：江西省上猶縣財政局）

責任編輯：洪峰