農業現代化與財政支農政策

張巖松

中國要強，農業必須強。做強農業，建設有中國特色的農業現代化，必須立足國情，轉變農業發展方式，盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業科技創新、注重可持續的集約發展上來，實現產出高效、產品安全、資源節約、環境友好。這不僅為轉變農業發展方式，優化農業結構，創新體制機制，加快中國農業現代化進程指明了方向，明確了思路，也對調整完善強化財政支農政策提出了更高更新的要求。

一、財政支農政策演變發展歷程的簡要回顧

我國現行的財政支農政策可以追溯到改革開放以前，但政策的主干基本源于改革開放以后，特別是黨的十六大以后的形成與發展。梳理10多年來財政支農政策的設立、演變與發展的脈絡，有一個很明顯的特征就是農業發展危機倒逼政策的出臺和不斷完善。

（一）糧食產能下降引發促進糧食生產政策的制定實施。實行家庭聯產承包責任制以后，我國糧食總產一度曾上了1萬億斤的臺階，但是到了20世紀90年代，由于農業發展后勁不足，政策支持力度減弱，種糧效益下降，糧食生產總體水平開始下降，到2003年，我國糧食總產量下滑到8614億斤，國家糧食安全受到威脅。為此，中央出臺一系列旨在促進糧食生產的政策。從財政來講，主要出臺的政策有3個大的方面。一是減免農業稅收。2004年，在試點的基礎上，中央決定進一步加大農村稅費改革力度，作出了“在全國全面取消除煙葉外的農業特產稅、五年內取消農業稅”的重大決定，選擇在黑龍江、吉林2個糧食主產省進行免征農業稅改革試點，河北、內蒙古等11個糧食主產省（區）降低農業稅稅率3個百分點，其他省份農業稅稅率降低1個百分點。農業稅附加隨正稅同步降低或取消。2005年，中央決定進一步擴大農業稅免征范圍，加大農業稅減征力度，全面取消牧業稅;在592個國家扶貧開發工作重點縣實行免征農業稅試點;進一步降低其他地區農業稅稅率，全國免征農業稅的省份達到28個。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，《農業稅條例》于2006年1月1日廢止，標志在中國以不同形式存續2600年歷史的農業稅賦制度正式退出歷史舞臺。二是實行直接補貼。直接補貼不僅針對農業農民，而且針對糧食主產區，旨在增加農民收入和糧食主產區的財力水平，調動農民和地方政府種糧的積極性。對農民農業實行直接補貼是黨的十六大以后財政支持農業發展政策的重大創新，主要是先后實施了農作物良種補貼、農機具購置補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等四項補貼，補貼資金規模從2004年的3.3億元增長到2014年的1406億元。為了進一步加大對糧食生產的支持力度，2005年，經國務院批準同意，中央財政出臺產糧大縣獎勵政策，對糧食生產達到一定規模的產糧大縣進行獎勵，提高產糧大縣財力水平和提供公共服務的能力，改變“產糧大縣、財政窮縣”的狀況。實施產糧大縣獎勵政策以來，中央財政一方面逐年加大獎勵力度，另一方面不斷完善獎勵機制。截止2014年，中央財政累計安排產糧（油）大縣獎勵資金1270億元，獎勵縣數達到1000多個。2007年，中央財政對糧食主產區的主要糧食生產品種實施農業保險保費補貼試點。此后補貼品種逐步增加，區域范圍不斷擴大，補貼比例穩步提高。三是是實行最低收購價政策。為了保障種糧農民的基本收益，2004年，國家對主要糧食產區的主要糧食品種小麥和水稻實行最低收購價政策。十年之內，小麥的價格提高了2/3，稻谷的價格提高了100%。

同一時間，國家財政還出臺了相應的政策措施支持加強農業基礎設施建設。包括，從中央基建投資中安排一部分資金支持大中型水利設施建設、新增千億斤糧食工程，支持重點商品糧棉油基地建設;設立小型農田水利建設、農業綜合開發、一事一議財政獎補、現代農業發展和土地治理等財政專項資金支持以農田水利為主的農業基礎設施建設。從2004年起，我國糧食產量開始不斷提高，到2014年，實現了糧食總產量“十一連增”，糧食產能連續5年穩定在5000億公斤以上。

回顧促進糧食生產財政政策的制定實施，可以看出，從調動地方政府和種糧經營者（主要是農民）的種糧積極性，穩定擴大糧食播種面積，提高糧食產量等方面看，農業稅收減免、直接補貼和最低收購價政策發揮了主要作用。而且，這三項政策在不同的階段，政策發揮作用的角色發生了一定的變化，最初幾年，農業稅收減免、直接補貼政策作用顯著，而最低收購價的政策作用并不明顯。2006年，隨著農業稅收全面減免政策的出臺之后，種地或種糧農民稅收負擔全部取消，由于沒有增量刺激，政策的邊際效應下降。

（二）農民增收滯緩引發的多渠道增加農民收入政策

實行家庭聯產承包責任制極大地調動了農民的生產積極性，農產品產量不斷增加，農產品價格不斷提高，加上鄉鎮企業異軍突起，農村勞動力轉移到非農產業，農民人均純收入不斷增加，城鄉居民收入差距一度（1985年）達到1.86∶1，但1990年以后，城鄉居民收入差距開始擴大，1990年城鄉居民為2.20∶1，此后不斷擴大，到2003年，城鄉居民收入差距達到3.23∶1，達到了自二十世紀80年代以來的歷史最高點。針對這一突出問題，2014年，中共中央、國務院印發了關于促進農民增加收入若干政策的1號文件，出臺了一系列相關政策，這些政策以后在執行實施中不斷完善強化。從財政來講，一是支持調整農業結構增加農業經營收入政策。主要是從資金投入、稅收優惠政策等方面支持優化農牧業產業結構，發展特色產業和經濟作物，發展畜牧業和漁業，推動農產品加工業發展和農業產業化，提高農牧業的附加值。二是促進農村勞動力外出務工政策。包括支持農民非農業就業技能培訓，改善農村勞動力進城務工的環境條件等。三是加強農村社會事業發展政策。建立健全農村義務教育經費保障機制，支持改善農村辦學條件，提高農村教育質量;建立新型農村合作醫療制度和大病救助制度，提高新型合作醫療財政補助標準和新型農村合作醫療報銷比例，改善農村公共衛生條件;支持在農村地區建立最低生活保障制度，逐步建立農村養老保險制度;支持農村文化建設，通過廣播電視“村村通”和文化資源共享工程建設，改善農村文化基礎設施和條件;支持鄉村道路建設，開展農村環境整治，改善農村基礎設施建設狀況。四是支持農村扶貧政策。與此同時，穩定提高糧食生產的各項政策對增加農民收入也有非常強的正相關效應。促進農民增收的政策產生了積極的效果，自2004年以來，農民人均純收入連續11年穩定大幅度增長，2010—2014年，農村居民人均純收入增長幅度連續5年超過城市居民人均可支配收入的增長幅度，城鄉居民收入差距由2009年的3.33∶1下降到2.92∶1。

（三）農業生產力低下引發的促進現代農業建設政策

盡管出臺了一系列促進糧食生產的政策，糧食生產水平也在不斷提高，但整個農業生產力水平不高的狀況沒有根本改變，農業基礎設施薄弱，尤其是農田水利設施陳舊破損，年久失修;耕地質量堪憂，土壤有機質含量不高;農業科技水平低下，農業科技體制難以適應農業發展的需求;農業產業結構不合理，農產品加工能力弱;農產品流通體制不順，等等。針對這些問題，2005年，中央1號文件以提高農業綜合生產能力為主題，在穩定完善促進糧食生產和農民增收各項政策的基礎上，又出臺了一系列促進提高農業綜合生產能力的政策。從財政來講，一是支持加強農業基礎設施建設的政策。進一步加大對水利等農業基礎設施的投入力度，支持農田水利建設和大中型灌區改造，推動高標準農田建設;在全國范圍內支持測土配方施肥、耕地質量提升和耕地深松，提高耕地質量。二是促進農業科技進步政策。支持現代種業發展，加快農業科技成果轉化與推廣應用，推進農業科技推廣服務體系改革建設，支持農民科技培訓，開展支持全程農業社會化和農民專業合作社創新改革試點;繼續加大農機購置補貼力度，加快農業機械化步伐。三是推動農業結構調整和農業產業化。繼續完善現代農業發展資金使用政策，支持發展主導產業、特色農業;加大對畜牧業和漁業的支持力度，采取有效政策措施促進農產品加工業發展。通過財政助推，農業綜合生產能力有了明顯的提升，農田水利老化失修的趨勢得到遏制，水利條件明顯改善;農業科技貢獻率和農業機械化率不斷提高，農業產業結構不斷優化，畜牧業、漁業長足發展，農業產業化水平不斷提高。

（四）環境資源緊張引發的促進農業可持續發展政策

過去10年，我國農業發展取得世人矚目的成績，但付出的資源環境代價也是巨大的。水土資源嚴重受損，化肥農藥過度使用，導致耕地質量集聚下降，水土流失嚴重，水生態、草原生態、農業生態趨于惡化，農業面源污染嚴重現象非常普遍，農產品質量安全事件頻繁發生，農業整體安全和可持續發展存在重大隱患。2013年，財政部組織力量開展農業可持續發展研究，提出支持實施農業可持續發展新戰略的政策建議，引起決策層和社會各界的高度關注。2014年、2015年的中央一號文件，都把建立農業可持續發展長效機制、加強農業環境治理作為一個方面的重要政策要求。從財政來講，促進農業可持續發展的政策主要包括，一是支持耕地修復治理政策。包括重金屬污染耕地修復治理試點、地下水超采綜合治理試點、新一輪退耕還林、濕地生態補償和退耕還濕試點。二是促進生態環境友好型農業發展政策。包括，耕地地力保護、推廣科學施肥、農業廢棄物和畜禽糞污資源化利用、旱作農業技術推廣等。三是支持農林水生態保護建設政策。包括，支持天然林保護工程、退耕還林（還草）、草原生態保護、水土流失治理等。盡管，實施農業可持續發展新戰略還剛剛開始，政策的實施效果還有待進一步觀察，但有兩個方面的意義非常重要。一是實施農業可持續發展成為國家意志和行動，與生態文明建設和經濟社會可持續發展形成有機銜接;二是徹底顛覆了傳統農業現代化的思想觀念，把人類的農業活動與其賴以發展的自然環境資源的永續利用有機銜接起來，逐步成為全社會的共識。

二、現行財政支農政策的基本評價

現行財政支農政策的形成有其特定的歷史背景，一是糧食產量大幅滑坡，國家糧食安全受到威脅。穩定提高糧食產量和農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給始終是制定實施財政支農政策的首要目標。二是農民收入增長遲緩，統籌城鄉發展和城鄉一體化發展面臨嚴峻的挑戰。穩定增加農民收入，縮小城鄉發展差距，推動城鄉基本公共服務均等化，一直是制定實施財政支農政策的核心任務。三是經濟快速增長，財政收入大幅增加，使國家有經濟實力不斷加大對農業農村發展的支持力度，公共財政覆蓋農村的范圍不斷擴大，解決“四化同步”發展中農業現代化“短板”問題迫在眉睫。四是高投入、高消耗、高產出帶來資源環境壓力越來越大，發展的不可持續性日益凸顯。促進農業發展方式轉變和農業發展轉型，實現農業可持續發展，要求進一步調整完善財政支農政策。因此，現行的財政支農政策帶有明顯的轉型時期特征，既有適應推動農業農村發展、促進加快農業現代化建設的一面，也存在部分政策目標偏離、政策效率不高，與農業農村發展和農業現代化趨勢不一致的地方。

（一）形成了比較完整的農業支持保護政策體系

與歷史以往任何一個時期相比，2004年以后的逐步出臺實施的各項財政支農政策已經初步形成了一個比較完整的體系。這一政策體系與現行體制制度相適應，在促進農業農村發展繁榮，加快現代農業建設和促進農民持續增收方面發揮了積極而有效的作用，真正體現了國家對農業的支持保護。一是政策覆蓋范圍比較廣。按照公共財政的覆蓋原則和農業農村發展的趨勢需要，財政支農政策覆蓋了包括農業基礎設施建設、農業科技進步、結構調整和優化、農產品質量安全和農業生態等多個層面。二是政策實施手段多樣化。除了過去一直沿用的直接投資、直接補助和稅收優惠等手段外，2004年以后，財政支農政策實施還采用了直接補貼、貸款貼息、保險保費補貼、金融貸款財政獎勵等手段。近年來，為了進一步加強財政與金融政策協同運用支持農業農村發展，一些地方還探索采用財政支持農業融資擔保等手段，加大對現代農業發展和新型經營主體的支持。三是政策保持了連續性穩定性。有效政策的制度化、法制化是最近10多年財政支農政策形成發展的一個重要特征。某一項政策的出臺實施，經過一段時間的實踐證明是行之有效的，就逐步通過制度或者是法律穩定下來，依法理財、縱橫配合的財政支農制度體系初步形成。不僅涵蓋了政策的實施范圍，而且對財政支農資金的分配使用管理提出了明確的要求，確保了政策的有效實施。

（二）促進了大宗農副產品供求平衡和農民持續增收

財政支農政策的實施和大規模財政資金的投入，不僅有效地促進了糧食和主要農產品的穩定生產，而且持續推動農民收入的大幅度提高和農村公共社會事業的發展。糧食“連續增產”，大宗農牧產品產量穩步提高，保持了主要農產品市場供求的基本平衡;農民收入持續增長，特別是最近5年農民人均純收入增長水平連續超過城市居民可支配收入的增長水平，不僅縮小了城鄉的發展差距，而且提高了農村的消費能力。三個方面的作用和意義不可低估，一是基本滿足了人們的多樣化多層次需求。由于糧食的穩定增產和大宗農副產品產能的提升，國內主要農產品不僅在量上，而且在品種和質量上都有了很大的提升。盡管時有農產品和食品質量事件發生，但市場供求基本平穩，市場價格波動不大，主要農產品的總量和質量還是基本滿足了各方面的不同需求，大大改善了全體中國人民的生活質量。二是為國民經濟社會平穩較快發展提供基礎支撐。農產品價格是整個物價的基礎，由于農產品市場供求平穩，為物價總水平的穩定提供了基礎和前提，為宏觀經濟的平穩運行提供了支撐，在經濟社會發展的關鍵時刻起到了穩定器的作用。最好的例證就是2007年國際糧食價格飛漲和2008年金融危機以及經濟危機時期，由于國內糧食和農產品供應充足，一定程度上幫助中國抵御了國際危機的沖擊。進入經濟發展新常態以后，盡管經濟下行和就業壓力比較大，但穩定的農產品市場價格和供求狀況一定程度上緩解了這一壓力。三是為農業發展轉型升級提供了基本保障。在溫飽問題沒有徹底解決的情況下，一個國家是沒有能力也沒有條件談農業轉形的。正是10多年財政支農政策的實施，從基礎設施建設的“硬件”和農業科技進步以及農業經營管理的“軟件”兩個方面，促進了糧食和農業綜合生產能力穩步提高。有了不愁的溫飽，我們才有能力和條件，也才有“資格”把調整優化結構和轉變農業發展方式提到議事日程上，農業發展轉型升級才有了比較好的基礎和可能。

（三）部分政策過度介入模糊了市場經濟條件下的兩大關系

農業是弱質產業，農村是弱質區域，加大對農業農村發展的支持力度是必須的，但擴大公共財政覆蓋農村范圍，其主旨含義是公共財政要擔負起農業農村發展中公共產品或公共服務的支出責任，而不是一攬子全包。回顧反思現行的財政支農政策，無論在政策設計，或是政策執行，一部分政策存在包攬過多的傾向。這種過度介入，一是模糊了政府與市場的邊界。一些應該由市場機制調節或農民群眾發揮主體作用的領域，如農田水利建設、農業科技推廣、農業社會化服務等，在政策設計時往往考慮的是通過政策和行政手段推動，在政策執行中往往也或多或少地存在“路徑依賴”現象，從項目的選擇、設計、申請、實施、竣工驗收，往往由政府部門包攬，市場主體難以參與進來，農民作為建設主體和使用主體也很難參與，沒有知情權、參與權、監督權，缺乏足夠的主人翁意識。二是模糊了中央與地方的關系。農業農村發展是中央和地方的共同事權，誰在某一領域負主要責任不清晰，存在中央包攬過多的傾向，特別是在調整農業結構，發展地方特色產業、先進適用技術推廣等方面，中央財政承擔了過多的支出責任，不僅難以發揮地方的積極性，明確地方財政的支出責任;而且由于政策覆蓋范圍過廣，政策效率和發揮作用不盡理想。

此外，過多地強調政府財政的支出責任，財政政策與金融政策缺乏有機銜接。往往采取傳統的財政獎勵措施，而不是運用現代政策手段推動激勵金融機構增加農業農村信貸。

（四）部分政策目標偏離和政策碎片化導致政策效率降低

2004年以后的財政支農政策偏重于主要農產品特別是糧食總量的提高，加上政策的出臺雖有頂層設計的意味，但由于體制和部門職能交叉的緣故，政策的設計、出臺往往是部門“博弈”的結果，主要帶來兩大方面的問題。一是部分政策的目標指向與現代農業發展趨勢偏離。綜觀世界現代農業發展趨勢，更多地強調量與質的統一、生產與生態的均衡、科技創新的驅動。反思現行財政支農政策的制定實施，很大程度上將目標聚焦在糧食等大宗農作物生產水平的提高，缺乏對農產品生產與質量安全、生態安全和科技創新的統籌把握。在現有的生產和科技條件下，農業補貼政策、促進生產發展政策一定程度上刺激了農業生產要素，包括化肥農藥、水土資源的過度使用，導致農業環境資源壓力不斷加大，農業可持續發展存在重大隱患。農產品質量安全投入不夠，監測監管體系不健全，監測監管手段落后，導致農產品質量事件時有發生。農業科技推廣政策側重一般先進實用技術的推廣運用和傳統農業科技推廣體系的簡單重建，缺乏對擁有自主產權、核心技術的農業科技研發和重大農業科技推廣應用的有效支持，現代農業科技創新不夠。二是政策的碎片化導致政策效率降低。資金使用分散一直是財政支農政策制定實施中“痼疾”，其原因是體制不順，職能交叉不清導致的政策碎片化。在農田水利建設、農業科技推廣等方面，來自于財政資金的渠道均在七八項之多，由于實施和管理的部門不同，要求不一、標準不一、監管方式不一，資金無法統籌安排使用，導致一個區域、一個項目“年年投入年年建”的現象比較普遍，資金使用效益不高，政策效率低下。

三、加快農業現代化迫切要求調整完善財政支農政策

習近平總書記最近指出，同步推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，薄弱環節是農業現代化。我國經濟發展已經進入新常態，經濟增速和財政收支增速放緩，如何在這種背景下繼續強化農業基礎地位、促進農民持續增收;如何在資源環境硬約束下保障農產品有效供給和質量安全、提升農業可持續發展能力;如何應對國內農業生產成本快速攀升、大宗農產品價格普遍高于國際市場的“雙重擠壓”，提高農業競爭力，加快農業現代化建設步伐，將是調整完善、創新改革財政支農政策面臨的一系列重大課題。

（一）糧食安全形勢嚴峻依然要求財政支持政策聚焦

習近平總書記在2013年中央農村工作會議上指出，“保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松”。2014年，中國糧食總產達到6071億公斤，實現“十一連增”，但并不意味著中國糧食安全問題就已解決。中國糧食依然處在一個緊平衡的狀態。這種緊平衡的狀態，一方面要求保持糧食供需基本平衡，另一方面又要防止供過于求導致糧價下跌，“谷賤傷農”。從我國糧食生產的客觀條件和國內外市場環境看，我國糧食安全的基礎仍不穩固，盡管人均口糧消費不斷減少，但這是以人均消費肉奶蛋和蔬菜水平提高為保障的，飼料糧需求在畜牧業發展方式和養殖技術沒有重大突破的情況下將依然保持剛性增長，同時加上農業生產資源要素緊缺，糧食生產成本抬升，糧食生產比較效益低等對國家糧食安全都將產生影響。因此，保持糧食穩定生產，確保國家糧食安全仍然是財政支農政策的聚焦點。建設全面小康社會，實現“四化”同步發展，確保國家糧食安全的內涵更寬，要求更高。財政支持糧食生產需要更新觀念，轉變方式，不僅要穩定提高糧食供給數量，而且要保障糧食供給質量;不僅要著眼國內農業綜合生產能力得到鞏固和加強，而且要放眼全球，明顯提升農業對外合作能力和統籌國內國際兩個市場兩種資源的能力;不僅要立足當期的供給安全，而且逐步形成保障未來的可持續供給能力，通過積極有效的措施，保持國內糧食安全與農業可持續發展的平衡。

（二）小規模經營引發多重困難對財政支持政策提出新的要求

我國農業經營規模小不僅表現在土地經營規模小，而且表現在組織化、社會化程度低。由于經營規模偏小，一是不利于與市場的有效對接。大多數農業生產者難以直接面向市場，難以獲得更多的市場資源。二是不利于現代科技和市場要素的運用。尤其是一些重大科技成果的轉化應用和現代金融服務的介入。三是不利于確保農產品質量安全。小規模經營難以實現標準化生產，農產品質量難以保證。由此，導致我國農業生產成本較高，國內外糧食價格出現倒掛，農產品國際競爭力弱，因此，調整完善財政支農政策，把推進糧食生產和農業適度規模經營放在突出重要色位置，將有利于我們有效解決農業現代化建設中的一些突出問題。

（三）資源環境壓力加大使促進可持續發展成為財政支持政策的核心

我國耕地面積不足世界的10%，水資源人均占有量只有世界人均水平的四分之一，而農業生產經營消耗的化肥卻占世界的1/3，單位面積農藥用量為世界平均水平的3倍。由于農業經營方式的傳統粗放，高投入、高消耗的農業發展方式已經對生態資源環境造成巨大的壓力。一是超過了水土資源的承載能力。高強度的、不計資源環境代價的生產模式已經難以持續。二是農藥化肥的過度使用，不僅導致水土資源的污染，而且很大程度上影響了農產品質量安全。三是水土流失嚴重，農業總體生態狀況不容樂觀。目前，這些問題已有共識，財政支持農業可持續發展的政策已經實施，相關工作也已經啟動，但是要從根本上促進轉變農業發展方式，實現農業持續健康發展仍然任重道遠。

（四）創新體制機制需要財政支持政策持續發力

近年來，財政在推進各項改革方面承擔了必要的成本，積極探索“花錢買機制”的有效途徑，促進了現代農業發展的體制機制創新。但現行管理體制不順，職能交叉現象依然存在，政府與市場邊界模糊，中央與地方關系不清，條塊管理布局不合理、產業銜接不暢等依然制約現代農業發展。因此，繼續支持農業體制機制創新仍將是財政支農政策一項重要任務。

（五）經濟進入新常態倒逼財政支農政策和資金使用結構調整

進入新常態后，財政收支增幅趨緩，客觀上要求調整財政支農政策和財政支農資金使用結構，提高財政支農政策效能。一是突出對農業現代化發展的一些重大項目和重點領域的支持。二是從過去依賴高投入向提高資金使用效益轉變。三是著力發揮資金的引導撬動作用。

四、完善財政支農政策的總體方向和基本趨勢

我國正在進入歷史發展的關鍵階段，全面建成小康社會，實現兩個“百年”目標和中國夢，必須推動新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，實現城鄉共同繁榮。要按照習近平總書記提出，著眼于加快農業現代化步伐，在穩定糧食和重要農產品產量、保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的同時，加快轉變農業發展方式，加快農業技術創新步伐，走出一條集約、高效、安全、持續的現代農業發展道路。

（一）調整完善財政支農政策的總體方向

財政支農政策的調整完善要主動適應經濟發展新常態，按照穩糧增收、提質增效、創新驅動的總要求，遵循有利于提高農業生產力，和穩定提高糧食等大宗農作物產能;有利于增強農業可持續發展和市場競爭能力;有利于提高糧食和農業經營效益提高，促進農業一二三產業融合，增加農民收入等原則，穩定加大對農業的支持保護力度，創新和完善財政支農政策作用機制，突出財政支農政策的重點，努力在提高糧食生產能力上挖掘新潛力，在優化農業結構上開辟新途徑，在轉變農業發展方式上尋求新突破，在促進農民增收上獲得新成效，在建設新農村上邁出新步伐，為經濟社會持續健康發展提供有力支撐。

（二）調整完善財政支農政策的基本趨勢

調整完善財政支農政策，要適應現代市場經濟發展的趨勢，要符合深化財稅體制改革的總體要求，要與推進國家治理體系和治理能力現代化相一致，要有利于促進農業現代化。

1.兩大關系更加清晰明確。一是基本厘清政府與市場的邊界，實現財政支持與市場調節的有效對接。政策的調整完善和政策的設計創新要充分考慮市場和政府的角色分工，努力做到不越位、缺位和錯位，要充分考慮發揮農業生產經營者的主體作用，在政策實施中要充分考慮增強基層干部和群眾的知情權、參與權和監督權，確保政策落地和發揮最大作用。二是分清中央與地方的事權和支出責任，形成重點突出、分工負責的財政支農有效機制。要按照激勵相容的原則，最大限度地明確中央與地方的事權和支出責任范圍。現階段，中央財政的支持重點主要是，糧食等主要農產品的有效供給，重大農業科技創新和科技成果推廣應用，農產品質量安全，農產品統一市場的形成與監管，農業可持續發展的重大項目和重要區域的農林生態環境保護等。

2.公共財政特征更加明顯。加快農業現代化建設，不僅要用現代物質技術條件裝備農業，用現代科技改造農業，用現代經營方式推進農業，用培養新型農民發展農業，更要用現代發展觀念引領農業，用現代產業體系提升農業，要使農業成為在市場經濟條件下有效益、有競爭力的現代產業。因此，調整完善財政支農政策，要逐步改變政府從生產到消費各環節全程包攬的做法，凸現公共財政主要承擔農業公共產品和公共服務的支出責任，讓農業生產經營者充分發揮市場主體的作用，讓市場機制真正發揮資源配置中的決定性作用。

3.政策可持續性更強。農業現代化是一個動態的過程，財政支持農業現代化既要保持政策的連續性穩定性，使現代農業發展有一個穩定的預期，同時，政策也不能僵化固化，需要保持一定的政策彈性。因此，調整完善財政支農政策，不僅要使政策在促進農業可持續發展不斷發力，而且要建立政策的評估和進出機制，使政策不斷適應農業現代化的發展趨勢。

4.財政政策與金融政策的結合更加緊密。財政政策和金融政策是現代經濟發展中的兩大宏觀調控手段。農業現代化建設不僅需要財政支持，而且更需要現代金融的介入。調整完善財政支農政策，通過貼息、產業投資引導基金、風險補償、信貸擔保、保險保費補貼等方式，形成推動金融要素進入現代農業的激勵引導機制，強化財政與金融的協同支農功能，加快農業現代化建設步伐。

（作者系財政部農業司副司長）

責任編輯：宗宇翔