明確政府職責作用 強化公共財政支持

宋洪遠

一、國家與農民關系的演變與財政支農取得的成就

（一）國家與農民關系的演變。

為了明確界定新時期政府的職責和作用，強化政府對農業和農村發展的支持和保護，有必要對改革開放以來我國政府職責和作用的演變過程進行回顧，并對公共財政支持農村發展的狀況和特點進行分析。

1.鄉政村治下，基層組織對農民“多取少予”。人民公社體制是以三級所有制為基礎，但人民公社不是一級政府，是管理委員會。我國改革以后，原有的“三級所有、隊為基礎”的人民公社管理體制逐步解體，被由鄉鎮政府和村民自治組織構成的鄉村治理機制所取代，變成家庭經營為基礎，我們又對人民公社進行了改革，這就是我們常說的，廢除人民公社體制，建立鄉政府。這樣，人民公社轉型為鄉政府，生產小隊變成農戶，過去中間還有一個生產大隊、生產小隊，我們就改為實行村民自治，建立村民委員會，由村民委員會和村民二級構成。形成了我們所說的“鄉政村治”，農村現在的結構仍然如此，即鄉政府、村民自治組織。1983年我國建立了鄉政府，1985年建立了鄉財政，1993年明確了農民承擔費用和勞務條例，鄉政府向農民收五項統籌，用于鄉村辦學，鄉村道路建設，計劃生育、民兵訓練和擁軍優屬等開支，村民自治組織向農民收三項村提留，即公積金、公益金、管理費用于開支。1993年國家又開征了農林特產稅，后來又有一些條例。在取消農業稅以前，我國向農民征收了12項稅費。在此之外，還有“三亂”，即亂集資、亂攤派、亂罰款。所以，到1993年的時候，從國家和農民的關系來看，主要是取，給的很少。

2.實行分稅制改革后，農民負擔有所加重。1993年，我國實行了分稅制改革，又加重了這種情況。分稅制將財權上收，而事權則沒有明確，能往下推就往下推，事權逐級下放，鄉鎮政府的事權因為處在政府層級的底端而不斷增加。農民負擔再次加重。到2000年，基層無法運轉，干群矛盾激化，促使我國開始實行農村稅費改革。

3.農村稅費改革后，國家對農民“多予少取”。2000年，我國開始在安徽進行農村稅費改革試點，2001年在江蘇試點，2002年擴大至13個省，2003年我們在全國，除了西藏以外都是實行了改革。這一段時間的稅費改革實際上是規費為稅，征收辦法的改革，把“三提五統”和農業稅合并為農業大稅，可以用一句話來描述這種辦法，就是“要錢一把抓，花錢在分家”，主要是治理三亂，稅費實際上并未減少。從2004年開始，我國稅費改革進入第二階段，我們逐步降低整個農業稅費，到2006年最終取消農業稅，并提出了公共財政這個理念，讓公共財政的陽光普照農村，讓公共財政雨露普照農民，2006年我們的農村建設、基礎設施、社會事業都是由公共財政進行開支。

（二）公共財政投入農村的總體狀況。

1.國家財政支農資金投入穩步增加。進入新世紀以來，國家財政支農資金投入增加較快。從2003年的1754.5億元增加至2012年的12387.6億元，農業支出占財政支出的比重由7.1%增加至10.5%（見圖1）。從圖1我們可以得出，無論是總絕對額還是比重，10年呈增長和上升趨勢。到后期，增幅和比重開始放緩。對此，我們在后期就提出，總量要穩步增加，比重要逐漸提高。

2.大力加強農村基礎設施建設。新農村建設以后，國家財政大幅度增加了農村基礎設施建設的投入，加強農村人畜飲水安全、農村電網改造、鄉村道路、農村沼氣、農村危房改造等基礎設施建設。電的方面已經基本上實現了村村通電，沼氣要進行轉型，不再發展混合沼氣，主要發展規模沼氣，今后要逐漸替換為可再生能源。在飲水、道路、住房方面國家也投入大量資金。2006-2013年，全國共投資2075.3億元，其中中央投資1297億元，共解決了4.7億人的飲水安全問題。2003-2012年，全國新改建農村公路292萬公里，新增農村公路通車里程234萬公里。自2009年以來，農村危房改造逐步由試點轉為全面推開，到2012年實現了全國農村地區全覆蓋，共支持1033.4萬貧困戶實施危房改造。

3.大力支持農村社會事業發展。主要是5個方面的事情。科技、教育、醫療、衛生、社會保障。社會最關心的是4個事情。一是教育，到2012年，全國近1.3億農村學生享受了免除學雜費和免費使用教科書的政策，3000多萬寄宿生被免除了住宿費，中西部地區1200多萬家庭經濟困難寄宿生獲得生活費補助。這個可以概括為一句話，兩免一補。二是醫療，2003年啟動新型農村合作醫療試點，2010年實現了農村居民全覆蓋，2012年補助標準提高到240元，逐步向城市靠攏。三是養老保險，2009年下半年開展新型農村社會養老保險試點，2012年基本實現了社會養老保險全覆蓋，2014年已開始建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。四是最低生活保障制度。2007年開始在全國范圍內建立農村居民最低生活保障制度，到2011年，5000多萬生活最貧困的農民直接受益。

二、農村公共財政建設存在的主要問題和面臨的挑戰

（一）公共財政支持農村面臨的挑戰。

1. 農村財政資金投入不足。從農村財政資金投入看，與農村發展需求相比還遠遠不足，財政支農規模仍有較大增長空間。OECD國家的平均農業補貼率為22%，其中韓國高達52%、日本47%、加拿大17%、歐盟23%，而我國僅有9.1%;韓國、日本的農業支持總量相當于本國農業總產值的64%，美國為36%，歐盟、加拿大分別為32%和26%，我國卻只有13%（見圖2）。

2.農村公共產品供給滯后。從農村公共產品供給情況看，目前農村公共產品滯后依然是主要問題，突出表現在農田水利、農村人畜飲水、鄉村道路、農技推廣服務等方面。一是農田水利設施，表現為設施不配套，老化失修，農田灌溉“最后一公里”問題仍然突出。二是農村飲水安全。特別是中西部人畜飲水問題，還沒有得到完全解決。2015年1號文件明確提出，今年年底必須完成十二五規劃綱要中關于農村飲水安全的要求。三是農村道路建設。農村公路等級低、路面窄、路況差、抗災能力弱等問題突出，現在是建設費用有，維護費用不足，農村道路總是年年修，年年壞，部分農村公路甚至處于“失養”狀態。四是農村基本公共服務，農業技術推廣基層服務組織發育滯后，產品質量安全檢測和監管弱，國家公共消防體系覆蓋低，環境衛生差。

3.城鄉基本公共服務不均等。就城鄉基本公共服務投入情況來說。一是城鄉基礎教育。2011年，城市普通小學生人均財政經費7037.4元，農村是平均每人5765元。從學校教師素質看，本科以上教師比重，城市49.6%，農村是21.7%。二是醫療。2012年城鄉醫療衛生技術人員和機構床位數，每萬人擁有的衛生技術人員，城市85人，農村34，職業的醫師，城市32，農村14，注冊護士，城市37，農村11，醫療機構床位數，城市68.84，農村的是31.14。三是居民醫療保險。一個是城鎮職工，一個是城鎮居民，農村則是新型農村合作醫療保險。三個都有醫療標準，但真正報銷的病的種類和報銷藥種類差別很大。四是最低生活保障。按照標準算，2010年城市是251.2元/人月，農村是117元/人月，城市和農村有很大的差距。

（二）存在的主要問題。

1.公共財政覆蓋農村有效性比較低。目前農村公共財政資金管理和使用分散，缺乏系統性和整體協調性，導致公共財政資金使用效率較低。具體來說，第一是資金管理不科學，第二是投入結構不合理，從而導致有效性比較低。

2.中央財政轉移支付制度。首先，整個資金缺口上不足。中央財政下撥的資金不足，遠遠彌補不了鄉鎮財政收支的資金缺口。其次，專項轉移支付資金使用效率較低。還有就是一般性轉移支付資金投向有偏差。

3. 農村公共產品供給主體責任與財權失衡。中央政府與地方政府，省級政府與縣鄉級政府，縣級政府與鄉鎮政府之間的職責劃分并不明確。實行分稅制改革后，財政層層上收，事權層層下放，造成中央與地方財權與事權失衡，鄉鎮處在政府層級最底端，在上級政府掌握人事任免、資金分配等權利的情況下，往往被動地接受上級政府的指令和下派的任務，既導致了基層財政的負擔，又加重了農民的負擔。

很多人都是以為，取消稅費以后，農民沒有負擔了，其實農民還有很多的負擔。如：上交集體的土地承包金、共同生產費用、建房收費等，一事一議籌資，農業灌溉水電費等農業生產性收費，農民建房收費、外出務工收費、計劃生育收費等行政事業性收費，還有農村義務教育收費，代辦費，罰款，道路集資攤派、水利集體攤派、辦電集資攤派等集資攤派，這么多費用說明了農民的負擔還是蠻多，減負仍然是我們財政要做一個工作。

三、強化公共財政支持農業和農村發展的對策建議

（一）健全有利于提供農村公共產品的公共財政體制。公共財政就是提供公共產品，我們要很好地把這兩個對接，不能泛泛地來擴大我們的公共產品功能。第一，建立穩定增長機制，第二完善中央對于地方財政轉移支付制度，第三健全農村公共產品供給決策管理機制，第四，明確各級政府提供農村公共產品責任，第五，切實轉變農村基層政府和組織管理職能，第六，完善村民一事一議籌資籌勞管理辦法。

（二）推進農村公共產品供給的市場化改革。不要認為公共財政就只能夠政府干，其實政府也可以通過市場化改革提供公共產品，政府可以引導和代表市場來做，所以，提供農村公共產品，要把加強政府支持保護和發揮市場配置資源決定性作用結合起來，推進農村公共產品供給市場化改革。第一是要明確市場化改革目標，強化政府的責任。不是政府干的，政府交給市場去干。例如，農村的水利設施，公共財政投資以后，形成設施以后，政府可以把這個設施交給市場管護，讓市場通過收費方式和管理的方式進行設施維護。第二是要細分農村公共產品，明確責任邊界。強化公共財政提供農村公共產品，政府要切實轉變職能、簡政放權，不搞大包大攬、過度干預，市場能辦的事交給市場，社會能辦的事交給社會。第三是積極培育農村公共產品供給市場機制。探索農村公共產品供給市場化的有效運作方式，構建多層次的農村公共產品的供給機制，如準公共物品的付費制、競爭與合同制、特許權拍賣、合同外包等。

作者系農業部農村經濟研究中心主任

責任編輯：宗宇翔