關于完善農業生產激勵機制的思考

張中亮

工業化城鎮化與保障糧食安全的關系問題，是全面建成小康社會進程中的重大問題。富民強國，必須推進工業化城鎮化。作為一個大國，又必須把飯碗牢牢端在自己手里，掌握糧食安全的主動權。從工業化城鎮化與糧食安全的關系看，有兩種可能：一種可能是相互矛盾，負相關。改革開放以來，我國一些傳統的糧食主產區，工業化城鎮化水平上去了，但耕地面積、糧食產量下來了，表現為負相關。另一種可能是相互促進，正相關。一些發達國家，工業化城鎮化水平高，糧食生產能力也高，已經實現了工業化城鎮化與農業現代化的協調發展，不過，其基本國情一般為人少地多。中國的基本國情是人多地少，耕地后備資源少，這也是許多發展中國家的共同點。如何在人多地少的情況下走出一條工業化城鎮化與保障糧食安全相互促進的道路，建立二者之間正相關的機制，是我國需要著力探討的問題。近年來，河南在建設中原經濟區的進程中，把三化協調作為中原經濟區建設的核心內容，就是為了努力實現工業化城鎮化與保障國家糧食安全之間的相互促進。在這一進程中，我們體會到，完善農業生產激勵機制是目前需要著力解決的重大戰略問題。

一、現行農業生產激勵措施與成效

近年來，在中央財政支持下，河南充分發揮財政在促進農業生產方面的職能作用，收到較好成效。2014年糧食總產量實現“十一連增”，連續四年超1100億斤。主要激勵措施：

一是調動縣級政府抓好糧食生產的積極性。認真落實產糧大縣獎勵政策，同時，在分配基本財力保障和公共服務均等化轉移時，將產糧大縣獎勵從標準財力中扣除，將糧食生產計入農業標準財政支出，促進轉移支付向產糧大縣傾斜。

二是調動農業生產者從事農業生產的積極性。認真落實惠農補貼政策，年度惠農補貼總額達到近200億元。積極實施高標準糧田“百千萬”建設工程，年度新增高標準糧田達到900多萬畝。積極促進規模經營，流轉面積占耕地總面積的比例達到三分之一以上（3605萬畝）。積極培育新型農業經營主體，全省農民合作社達10.2萬家、家庭農場1.97萬家、種糧大戶4.3萬家、各級龍頭企業6529家。

三是調動社會資本投入農業生產的積極性。開展財政支持農民專業合作組織發展創新融資風險補償試點，引導金融資本加大涉農投入。安排專項資金，引導社會資本投入高標準糧食作物生產基地建設和糧食產品精深加工，培育現代農業產業集群。

二、進一步健全農業生產激勵機制的重要性和必要性

習總書記多次強調：中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。2013年中央經濟工作會議和農村工作會議提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。2015年中央1號文件提出，要按照“穩糧增收、提質增效、創新驅動”的總要求，努力“在提高糧食生產能力上挖掘新潛力，在優化農業結構上開辟新途徑，在轉變農業發展方式上尋求新突破，在促進農民增收上獲得新成效，在建設新農村上邁出新步伐”。落實上述部分，迫切需要健全農業生產激勵機制。具體看，原因主要是以下幾個方面：

一是農業農村發展在轉型。農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化趨勢明顯，誰來種地、如何種地成為亟待重視的問題。種糧大戶已經出現，但他們在發展中面臨不少現實困難和問題。河南省地方經濟社會調查隊在40個縣（市、區）中抽選了150個規模在50畝以上的糧食種植大戶作了問卷調查。突出的問題，首先是資金的問題。82%的種糧大戶感到生產資金緊張。93%的種糧大戶愿意繼續擴大生產規模，95%的調查戶愿意發展成為家庭農場，但是愿望很難實現。第二是種糧收益低的問題。71%的種糧大戶認為近年來雇工費用的快速增加、農資價格的持續上漲，土地流轉費用的逐年升高，影響了規模種糧的收益。第三是農田基礎設施薄弱，農機裝備水平低的問題。54%的種糧大戶作此選擇。第四是基層政府對種糧大戶支持力度不夠的問題。調查中70%的種糧大戶作此選擇。第五是流轉合同期限短、影響生產長期投入的問題。土地流轉年限70%以上都在6年以下，其中流轉年限在5年以下的占42.5%，有些甚至一年一簽，因此25%的種糧大戶認為，承包的短期行為造成他們不敢購置大型農機具、不愿改良農田水利基礎設施。第六是農業社會化服務不到位的問題。23%的種糧大戶認為農業社會化服務不到位制約著糧食規模發展。種糧大戶強烈期盼政府能在資金、土地流轉、生產服務等方面給予更多支持。

二是種糧收益在農民收入中的比重在下降。河南省地方經濟社會調查隊對40個縣（市、區）抽選了600個農戶，對其糧食生產成本及收益情況進行了跟蹤調查，結果顯示，農民靠種糧增收困難重重。2013年，產值減成本后，種糧收益為每畝729元，2010以來年均增長7.4%，慢于農民人均純收入增幅。按照每戶種植5畝糧食計算，2013年戶均糧食生產凈收益為3643元（不含每畝105元種糧補貼），而2013年全國農民工月均工資為2609元，一個家庭每年種糧所得收益，比不上一個農民工外出打工兩個月收入。

三是資源生態約束在加劇。近年來，我國商品糧主要生產區域越來越向水資源相對短缺的北方地區集中，促進農業可持續發展壓力加大。根據2012年河南省水資源公報，全省平原區淺層地下水漏斗區總面積7460km2，約占平原總面積的8.8%，比上年增加114km2。2012年末全省平原區淺層地下水位與上年相比普遍下降，平均降幅0.63m。

四是糧食生產外部性問題在凸顯。糧食安全關系著社會和諧、政治穩定、經濟發展，是重要的公共物品，應成為公共政策的基本目標。發展糧食生產，在糧食安全方面的效益是全國性的，但如果成本由糧食主產區負擔，勢必降低地方政府積極性。過去，我國一些沿海省份曾經走過的工業化、城鎮化進程中耕地面積減少、糧食產量下降的道路，就全國而言是不可行的。目前，人口密度較高的中部地區在全國糧食安全方面承擔著較大責任，但越是人口密度高的地區，工業化城鎮化占地與糧食生產占地之間的矛盾就越突出，發展糧食生產的機會成本就越高，需要中央政府發揮調控作用。

三、當前農業生產激勵機制存在的主要不足

一是對地方政府的激勵不夠。首先，利益補償機制不到位，糧食主產區的財力水平遠低于全國平均水平。河南全省人均公共預算支出僅為全國地方平均水平的58%。產糧大市、產糧大縣人均支出水平更低，越是產量規模大的縣，人均財政支出水平越低。縣均產糧大縣獎勵額僅相當于縣均一般公共預算支出規模的1.5%，轉移支付額的2.3%。第二，涉農項目資金分配沒有實現“錢糧掛鉤”。河南糧食產量占全國的十分之一，其中小麥產量占全國的四分之一，總的糧食增產任務占全國七分之一，但享受的支農補助占全國比重與此還不適應。第三，存在財力與事權不相匹配的問題。糧食主產區本來就財力薄弱，抓糧食生產存在減收、增支雙重壓力，但中央的農業綜合開發、農田水利建設等基礎設施建設補助一般要求地方配套，加大了地方預算安排難度，同時也影響了地方財政提供基層農技服務、農業科技推廣、土地流轉監管等農業公共服務的能力。

二是財政投入結構有待調整。首先，惠農補貼的種糧激勵效應不高。河南惠農補貼為畝均補貼105元，按每戶種地5畝測算，戶均525元，僅相當于一個農民工一個月外出打工工資的20.1%。同時，惠農補貼沒有形成同糧食生產掛鉤機制，流出土地的農戶不種糧即可獲得各項補貼，而流入土地的新型農業經營主體得不到補貼。第二，“兩個天花板”對農業投入結構調整提出了現實要求。一方面，國內主要農產品價格超過進口價，靠繼續提價調動農民種糧積極性遭遇“天花板”，同時，對部分農產品的補貼逼近WTO“黃箱”8.5%限額，靠繼續增加補貼調動農民種糧積極性遭遇“天花板”。另一方面，屬于“綠箱”的農業基礎設施投入和農業生態環保投入相對偏少，亟需存量調整，把一部分“黃箱”投入轉化為“綠箱”投入。

三是財政投入方式不可持續。現行機制下，財政支持農業產業化龍頭企業等經營主體的資金，直接補助給這些微觀主體，補給誰、不補給誰由政府部門決策，信息不對稱問題突出。同時，財政補助資金主要用來分擔經營主體的成本、增加經營主體的收入，“不要白不要”，加上資金分配小而散，對大企業大項目基本是杯水車薪，大企業不在乎，小企業擠破頭，激勵不相容問題突出，不符合預算管理制度改革的要求，不符合由市場在資源配置中發揮決定性作用的要求。而在市場機制難以有效調節的一些領域，政府作用還發揮得不夠。目前家庭農場等新型農村生產經營主體大部分達不到銀行準入標準。例如農行要求借款人具有一定的從業年限，如從事種植業不低于2年，養殖業不低于3年;上年度實現盈利;有穩定的銷售渠道，如持有訂單，與農業產業化龍頭企業形成穩定的供貨關系等;一定的生產規模，如蔬菜種植不低于30畝，生豬年存欄量100頭以上等。同時，加上新型農業經營主體可用抵押資產少，貸款風險系數高，難以得到足夠的信貸支持，迫切需要財政發揮引導作用。

四、完善農業生產激勵機制的建議

建立農業生產激勵機制，需要以保障糧食等重要農產品有效供給為目標，以WTO政策框架為約束，以地方政府、農民和新型農業經營主體、為農業生產提供服務和支持的市場主體為激勵對象，以解決外部性、信息復雜性、激勵相容問題為核心，以補貼、轉移支付、政府購買服務、稅收、財政體制等為手段，以解決好激勵著力點、誰激勵等問題為主線，建立現代農業生產激勵機制。

一是突出七個著力點。首先，激勵規模經營。調動種糧積極性，制定和完善扶持政策很有必要，但根本出路在于遵循市場規律，依靠規模化經營使人均種糧收益達到社會平均利潤率。應在有條件的地方盡量促進高標準糧田的土地流轉，培育家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型農業經營主體，實現規模化經營。這是糧食生產的方向，什么時候達到這種程度了，糧食安全就沒有問題了。第二，激勵擴大投入。資本是基本的生產要素之一。包括激勵地方政府擴大投入、激勵農業生產者擴大投入、激勵金融資本和社會資本擴大投入三個層面。第三，激勵耕地保護與開發。穩定農業生產，根本在耕地。要落實最嚴格的耕地保護制度，并防止耕地非糧化非農化。在農作物秸桿和畜禽糞便綜合利用、發展循環農業、尋找新的替代水源等方面，政府要加大投入，增強耕地可持續運用能力。第四，激勵基礎設施建設。穩定農業生產，第一位的措施是完善基礎設施建設。包括水利基礎設施建設、管護投入和高標準糧田建設。第五，激勵科技創新。農業的根本出路在科技。農業條件再好，沒有良種，沒有農技農藝也不行。第六，激勵防災減災。糧食等重要農產品相對收益還比較低，但又面臨較大的自然災害風險。應進一步完善農業保險制度。第七，激勵農業生產資料產業發展和農產品加工轉化產業發展。前者起支撐作用，后者起拉動作用，共同促進農業生產。

二是解決好中央與地方政府在農業方面的事權與支出責任劃分問題。不同級次政府在農業生產激勵方面承擔著不同的事權和責任，應明確中央政府干什么，地方政府干什么，發揮中央與地方兩個積極性，使中央與地方各安其位、各負其責、上下協同，促進激勵效能最大化。

中央政府的職責，第一，調動地方政府抓糧積極性。對地方政府來說，發展糧食生產只能解決農民溫飽問題，要想提高農民收入，主要還是靠發展非農產業、加快推進工業化城鎮化。建立農業生產激勵機制，必須從中央層面，通過保護地方利益，調動地方政府“保糧田、保糧食產量、保農民收益”的積極性，使地方政府抓糧食生產能夠達到與發展非農產業、推進工業化城鎮化一樣的效果，實現中央與地方激勵相容。第二，引導規模經營等生產關系變革。第三，解決糧食等重要農產品高成本、高風險、低收益問題。實行目標價格補貼制度、完善農業保險制度等，具有全國性的溢出效應，應以中央投入為主。第四，加大骨干水利工程投入和高標準糧田建設投入。鑒于糧食安全是國家戰略，同時，我國區域發展不平衡，人均財力差異大，越是糧食主產區財力水平越低，糧食主產區農業防災抗災減災能力建設應以中央投入為主。第五，加強農業生態保護。耕地“休養生息”對農業可持續發展至關重要。圍繞耕地修復保護，開展重金屬污染耕地修復治理、地下水超采綜合治理、退耕還林還草、濕地保護等，圍繞發展生態友好型農業，開展秸稈還田綜合利用、農業農村廢棄物綜合利用、科學施用化肥農藥、推廣應用旱作農業技術等，具有很強的外部性，應以中央投入為主。第六，增加基礎性、戰略性、前沿性農業科學研究和共性農業技術研究投入。這些科技投入具有很強的外部性，而且由中央實施具有很強的規模經濟和范圍經濟效應，也應以中央投入為主，地方予以配合。

地方政府的職責，第一，建設公益性區域科技創新體系和農業技術推廣體系。第二，建設農業生產全程社會化服務體系。第三，建設農產品市場體系。第四，建設農業生產資料和農產品質量監管體系。第五，推進農業信息化，或者說，促進“互聯網+農業”的發展。上述事項，地方政府具有信息優勢，由地方政府提供更有效率，應以地方投入為主，中央給予補助。

三是調整農業投入結構。第一，按照中央一號文件要求，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，調整改進“黃箱”支持政策。第二，農業投入的重點要切實轉到加大農業基礎設施投入和促進規模化經營兩個方面。農業基礎設施投入直接關系到糧食綜合生產能力，規模經營直接關系到農業現代化與工業化、城鎮化的協調發展，抓住了這兩個重點，農業投入的宏觀績效就有了保障。

四是創新財政投入方式。第一，以設立現代農業發展基金為抓手，支持特色農業產業化集群培育和都市生態農業發展。按照《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》關于競爭性領域專項資金要“減少行政性分配，引入市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，引導帶動社會資本增加投入”的要求，按照“補助改投資、直接改間接、無償改有償”的思路，以現行涉企支農資金為引導資金，吸引金融資本、社會資本共同設立現代農業發展基金。第二，以完善融資風險補償機制和政策性農業保險機制為抓手，促進新型農業經營主體發展。融資難是制約新型農業經營主體發展的重要問題，也是財政可以大有作為的領域。省財政將支持設立擔保基金或共同基金，促進擔保機構和金融機構合作，解決新型農業經營主體融資難融資貴問題。對農業保險的需求，主要來自新型農業經營主體而不是小規模農戶。當前農業保險遇到的問題，都是與農業生產規模小、新型農業經營主體發育不夠相關的。省財政將通過支持組建河南農業保險公司，以新型農業經營主體、龍頭企業為重點，降低農業生產經營風險和損失，促進其加大農業生產投入。同時，加強對保險公司的指導，對糧食保險品種，堅持微利經營。對經濟性種養業和其他商業性保險品種，則作為保險公司盈利的主要來源，實現“以商補公”。

（作者系河南省財政廳黨組成員、副廳長）

責任編輯：宗宇翔