公共服務(wù)背景下檔案館角色的重新定位

解偉娜

摘要：進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，公共服務(wù)理念在我國(guó)逐步得到重視，公共服務(wù)已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)政府工作不可或缺的組成部分，與此同時(shí)我國(guó)又把保障和改善民生，完善基本公共服務(wù)體系提上了工作日程。檔案館在公共服務(wù)體系中發(fā)揮重要作用時(shí)，也需要認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)的不足，明確在公共服務(wù)體系中的定位。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)檔案館角色公共服務(wù)體系

Abstract： Since the twenty- first Century， the concept of public ser？ vice in China has gradually gained at？ tention， public service has become an integral part of the work of the gov？ ernment at all levels in China， at the same time to guarantee and improve peoples livelihood， improve the basic public service system has been on the work schedule of our country. Ar？ chives plays an important role in the public service system， also archives need to be aware of its lack of public service， make clear its position in pub？ lic service system.

Keywords：Publicservice； The role of Archives； Public service sys？ tem

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，我們朝著實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)又邁進(jìn)了一步，公共服務(wù)亦成為我國(guó)各級(jí)政府工作不可或缺的組成部分。公共服務(wù)，是指政府及其公共部門(mén)運(yùn)用公共權(quán)力，通過(guò)多種機(jī)制和方式的靈活運(yùn)用，提供各種物質(zhì)形態(tài)或非物質(zhì)形態(tài)的公共物品，以不斷回應(yīng)社會(huì)公共需求偏好，維護(hù)公共利益的實(shí)踐活動(dòng)的總稱(chēng)。[1]公共服務(wù)具有權(quán)力性、普遍性和公平性特征。其中，權(quán)力性指公共服務(wù)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，它關(guān)系到公民的日常生活和基本需要；普遍性指公共服務(wù)是覆蓋全社會(huì)的一種體系，每一個(gè)公民都享有公共服務(wù)的權(quán)利，它不同于私人服務(wù)，是以社會(huì)公眾為服務(wù)對(duì)象，具有非特定性，同時(shí)又具有服務(wù)內(nèi)容的基本性、廣泛性和多樣性；公平性指公共服務(wù)必須以公共利益為目標(biāo)和導(dǎo)向，所有公民都平等地享有各項(xiàng)公共服務(wù)，在公共服務(wù)面前人人平等。十七屆五中全會(huì)以及十八大報(bào)告均涉及公共服務(wù)體系，可見(jiàn)，公共服務(wù)理念在我國(guó)已經(jīng)得到足夠重視。基于此，筆者認(rèn)為檔案館在公共服務(wù)體系中應(yīng)認(rèn)識(shí)到自身在公共服務(wù)中的不足，明確其在公共服務(wù)體系中的定位，進(jìn)而發(fā)揮應(yīng)有的重要作用。

一、檔案館在公共服務(wù)體系中的作用

公共服務(wù)主要分為公共教育服務(wù)、公共科技服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障、公共文化服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、公共住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、環(huán)境保護(hù)、公共信息服務(wù)等十一大類(lèi)。[2]公共信息又包括法規(guī)、政策、規(guī)劃、報(bào)告、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等政務(wù)活動(dòng)信息的提供，及檔案查詢(xún)、政務(wù)咨詢(xún)、氣象信息、旅游信息、就業(yè)信息等公共信息資料的提供。[3]而公共服務(wù)體系又包括公共教育體系、公共衛(wèi)生體系、公共文化服務(wù)體系和社會(huì)服務(wù)體系等涉及民生的眾多社會(huì)服務(wù)內(nèi)容。由此可見(jiàn)，檔案館作為我國(guó)公共文化事業(yè)單位，在提供公共信息、構(gòu)建我國(guó)公共文化服務(wù)體系方面發(fā)揮著重要作用。

（一）收集和保存人類(lèi)文化遺產(chǎn)

《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）中指出：檔案是指過(guò)去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。它是人類(lèi)在長(zhǎng)期的生活實(shí)踐中積累下來(lái)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是人類(lèi)各個(gè)階段發(fā)展的印記。檔案信息作為人類(lèi)一種無(wú)形的文化遺產(chǎn)，不僅是我們了解過(guò)去歷史的可靠資料，而且它記載了各種生產(chǎn)活動(dòng)的情況、成果、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從自然資源、生產(chǎn)手段到生產(chǎn)過(guò)程以及計(jì)劃管理和生產(chǎn)技術(shù)等各方面的信息，為我們今天的各類(lèi)生產(chǎn)活動(dòng)提供了依據(jù)和憑證。檔案館作為黨和國(guó)家的公共文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，其最基本的功能就是收集和保管檔案資料，確保檔案資料的完整和安全。檔案館保存的檔案不僅包括紙質(zhì)載體的檔案，還包括以代碼形式記錄于光盤(pán)、磁盤(pán)、磁帶等載體，依賴(lài)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)存取并在通信網(wǎng)絡(luò)上傳輸?shù)碾娮訖n案，檔案館在公共文化服務(wù)體系中的作用體現(xiàn)在它是人類(lèi)創(chuàng)造的一切文化遺產(chǎn)和文明成果的保存基地，肩負(fù)著保存人類(lèi)文化遺產(chǎn)和文明成果的使命和責(zé)任。

（二）開(kāi)發(fā)檔案資源傳播社會(huì)信息

檔案館不僅僅是收集和永久保管檔案資料的基地，它同時(shí)也是檔案信息資源開(kāi)發(fā)利用的場(chǎng)所，是提供檔案信息為社會(huì)服務(wù)的中心。《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第十條規(guī)定：“中央和地方各級(jí)國(guó)家檔案館，是集中保存、管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，依照《檔案法》第八條的規(guī)定，檔案館應(yīng)承擔(dān)采取各種形式開(kāi)發(fā)檔案資源，為社會(huì)利用檔案資源提供服務(wù)的工作任務(wù)。”檔案館肩負(fù)開(kāi)發(fā)檔案信息資源為社會(huì)利用檔案信息提供服務(wù)的責(zé)任，因此檔案館客觀上就具有了傳播社會(huì)信息的功能。但是由于檔案館保存的檔案是已經(jīng)失去現(xiàn)行效應(yīng)的文件材料，而且出于保密，檔案信息公開(kāi)的范圍及開(kāi)放期限受限，在傳播檔案信息方面檔案館無(wú)法做到及時(shí)、快速傳播。檔案館主動(dòng)公開(kāi)或者依申請(qǐng)公開(kāi)檔案后，用戶(hù)才能在檔案館查詢(xún)檔案或者檔案館工作人員通過(guò)編研來(lái)實(shí)現(xiàn)傳播檔案信息的功能。隨著《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的頒布，檔案館作為政府信息查閱場(chǎng)所的功能被明確地確立下來(lái)，這就要求檔案館在公開(kāi)政府信息方面做到及時(shí)、準(zhǔn)確，要求檔案館善于整合政府信息資源，開(kāi)發(fā)政府信息資源系統(tǒng)整合平臺(tái)，為公眾利用信息提供便利。

（三）保障公民文化權(quán)利和信息權(quán)

聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第十五條明確規(guī)定了公民的文化權(quán)利，即“締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)參加文化生活；享受科學(xué)進(jìn)步及其應(yīng)用所產(chǎn)生的利益；對(duì)其本人的任何科學(xué)、文學(xué)或藝術(shù)作品所產(chǎn)生的精神上和物質(zhì)上的利益，享受被保護(hù)之利”。公民信息權(quán)是指“全體社會(huì)成員擁有自由平等地獲取、利用和傳遞信息的權(quán)利。”[4]隨著我國(guó)物質(zhì)文明的不斷發(fā)展，精神文明建設(shè)也取得了進(jìn)步，由此公民的參與意識(shí)不斷加強(qiáng)，公民渴望在國(guó)家的各項(xiàng)事務(wù)中擁有自己的話語(yǔ)權(quán)，他們對(duì)自身知識(shí)結(jié)構(gòu)的鞏固和延伸變得愈加迫切，公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障問(wèn)題日益受到重視。同時(shí)隨著社會(huì)信息需求的增長(zhǎng)，公民越來(lái)越希望能夠自由平等地獲取、利用和傳遞信息。檔案館在保障公民文化權(quán)利和公民信息權(quán)方面的突出體現(xiàn)是保障公民查閱檔案信息的權(quán)益。而且檔案館提供的、可查閱的民生檔案涉及人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷妫哂锌煽啃院驼鎸?shí)性，是重要的憑證。另外檔案館作為集中保管檔案的基地，可以把立檔單位移交的檔案和文件信息統(tǒng)一起來(lái)由專(zhuān)業(yè)的檔案人員提供給用戶(hù)查閱，降低了用戶(hù)獲取公共信息的成本，保障了公民的文化權(quán)利和信息權(quán)免受侵犯。

二、檔案館公共服務(wù)功能的缺位

（一）檔案館公共服務(wù)的先天不足

我國(guó)的檔案工作，從古代產(chǎn)生開(kāi)始就一直為政務(wù)工作服務(wù)。它是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置的保管?chē)?guó)家現(xiàn)行文書(shū)的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，是政權(quán)的附屬品。當(dāng)時(shí)利用檔案的主體基本上是政府的指定官員，普通百姓根本沒(méi)有機(jī)會(huì)接觸檔案。近代以來(lái)，我國(guó)主要是在政府的各機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置秘書(shū)性質(zhì)的部門(mén)或人員，負(fù)責(zé)文書(shū)、檔案工作，如北洋政府時(shí)期的秘書(shū)廳、機(jī)要局。[5]到目前為止，雖然各省市都按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》的要求建立起了各級(jí)國(guó)家檔案館，但是檔案館基本上是由機(jī)關(guān)內(nèi)部的檔案機(jī)構(gòu)演變而來(lái)，它們?nèi)狈Κ?dú)立性，而且其管理體制和工作宗旨也基本沿襲了以往機(jī)關(guān)內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)的做法。

可見(jiàn)我國(guó)國(guó)家檔案館從產(chǎn)生開(kāi)始，就缺乏公共服務(wù)理念，它們并沒(méi)有完全擺脫作為政府進(jìn)行行政管理維護(hù)其政權(quán)統(tǒng)治工具的作用，而且還在體制上與機(jī)關(guān)存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，有的甚至與機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)合署辦公。檔案館的檔案工作仍然與政府管理有關(guān)，對(duì)政府有著很強(qiáng)的依賴(lài)性，工作也主要為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)。在這樣的背景下，我國(guó)國(guó)家檔案館的公共服務(wù)職能相對(duì)薄弱。

（二）檔案館公共服務(wù)的“后天畸形”

1993年10月17日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于印發(fā)中央檔案館國(guó)家檔案局職能設(shè)置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制方案的通知》，該通知決定“中央檔案館與國(guó)家檔案局合并，一個(gè)機(jī)構(gòu)掛中央檔案館和國(guó)家檔案局兩塊牌子，履行檔案保管、利用和全國(guó)檔案事業(yè)管理兩種職能，為黨中央和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，副部級(jí)單位，由中央辦公廳管理。”自此，我國(guó)“局館合一”的體制正式確立下來(lái)。我國(guó)大多數(shù)地方的檔案行政管理部門(mén)和該行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家檔案館合并，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”的管理模式。“局館合一”體制雖然短期內(nèi)達(dá)到了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高工作效率的目的，但是它也為檔案館管理帶來(lái)一定問(wèn)題，阻礙了檔案館公共服務(wù)功能的發(fā)揮。

“局館合一”的體制把兩個(gè)本來(lái)不同性質(zhì)的部門(mén)精簡(jiǎn)為一個(gè)部門(mén)，檔案局屬于國(guó)家行政管理部門(mén)，檔案館則是國(guó)家公共文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，一個(gè)是行政單位，一個(gè)是事業(yè)單位，兩個(gè)部門(mén)合二為一，造成的直接后果就是合并部門(mén)的職能不清，檔案館作為我國(guó)公共文化事業(yè)單位，其功能定位應(yīng)該是服務(wù)于我國(guó)公共文化事業(yè)的建設(shè)，但是由于“局館合一”的管理體制，“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”的管理模式，檔案館往往又處于高高在上的“管理者”的位置上。這樣不僅淡化了檔案館本應(yīng)有的服務(wù)意識(shí)和效益觀念，而且弱化了檔案館本應(yīng)有的社會(huì)化功能和作為“文化使者”的身份。[6]

三、檔案館角色的重新定位

（一）變檔案實(shí)體的“守門(mén)人”為檔案信息的“傳播人”

我國(guó)國(guó)家檔案館作為國(guó)家設(shè)立的公共文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期扮演著檔案實(shí)體“守門(mén)人”的角色，檔案館對(duì)檔案的開(kāi)放還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能滿(mǎn)足公眾對(duì)檔案信息的需求。檔案館一方面承擔(dān)著永久保管?chē)?guó)家檔案，確保檔案的真實(shí)、完整和安全的責(zé)任，另一方面又肩負(fù)著向公眾開(kāi)放檔案，開(kāi)發(fā)檔案信息資源向公眾提供利用的責(zé)任。由于歷史原因，在實(shí)際的工作中，檔案館把保管檔案，確保檔案安全狹義地理解為保密，因此，檔案館會(huì)優(yōu)先考慮對(duì)檔案的保管保密的責(zé)任，開(kāi)放檔案、開(kāi)發(fā)檔案信息資源的責(zé)任相對(duì)弱化。其影響是檔案館在開(kāi)放檔案提供檔案信息為社會(huì)公眾服務(wù)方面處于弱勢(shì)地位。在公共服務(wù)背景下，面對(duì)公眾越來(lái)越多的信息需求，檔案館應(yīng)該以明確責(zé)任為突破口，重新認(rèn)識(shí)檔案館的責(zé)任。作為國(guó)家公共文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，檔案館應(yīng)提供盡可能豐富的檔案信息來(lái)滿(mǎn)足公眾的精神文化需求。

（二）變“保密機(jī)構(gòu)的同盟者”為“公民信息權(quán)的維護(hù)者”

公共服務(wù)的核心價(jià)值是保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，滿(mǎn)足公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求。[7]而我國(guó)公民又擁有自由平等地獲取、利用和傳遞信息的權(quán)利。我國(guó)國(guó)家檔案館有責(zé)任通過(guò)提供公共服務(wù)來(lái)維護(hù)公民的信息權(quán)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，檔案館一直是政府進(jìn)行管理的工具，一直作為“保密機(jī)構(gòu)的同盟者”依賴(lài)于政府的資金投入和管理。檔案館的服務(wù)由于在政府的主導(dǎo)之下，存在著服務(wù)范圍狹窄、服務(wù)手段單一、服務(wù)效率低、與社會(huì)生活缺乏互動(dòng)機(jī)制的特點(diǎn)，社會(huì)公眾常常處于被動(dòng)接受和對(duì)國(guó)家事務(wù)失語(yǔ)的處境。《政府信息公開(kāi)條例》施行以來(lái)，雖然各級(jí)國(guó)家檔案館都設(shè)置了政府信息查閱平臺(tái)，提供政府信息查閱場(chǎng)所，但是網(wǎng)站平臺(tái)的訪問(wèn)率較低。究其原因在于檔案館在政府信息公開(kāi)方面做得不到位，政府信息查閱平臺(tái)往往提供的是政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站的簡(jiǎn)單鏈接，查閱場(chǎng)所提供的信息又存在不全面的問(wèn)題。在公共服務(wù)的背景下，檔案館應(yīng)該成為“公民信息權(quán)的維護(hù)者”，保障公民依法自由獲取檔案信息和國(guó)家政府信息的權(quán)利，并在具體的服務(wù)工作中公平公正地對(duì)待每一個(gè)利用者，以維護(hù)公民平等利用檔案的權(quán)利。

（三）變構(gòu)建組織權(quán)利記憶者為構(gòu)建集體和個(gè)體記憶者

公共服務(wù)具有普遍性和公平性的特征。我國(guó)每一個(gè)公民都具有享有廣泛性和多樣性的公共服務(wù)的權(quán)利，同時(shí)公共服務(wù)又必須以公共利益為目標(biāo)和導(dǎo)向，所有的公民都平等地享有各項(xiàng)公共服務(wù)，在公共服務(wù)面前人人平等。檔案是國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)中直接形成的歷史記錄，因此可以說(shuō)檔案館是“社會(huì)記憶的保存場(chǎng)所”。通過(guò)檔案館，社會(huì)公眾可以根據(jù)保存的記錄了解我們國(guó)家和民族的歷史，共享國(guó)家和民族的記憶。然而，在實(shí)際的工作中，由于歷史原因，我國(guó)檔案館保存的大都是黨政機(jī)關(guān)的文書(shū)檔案，反映普通公眾或弱勢(shì)群體生活的民生檔案相對(duì)較少，因此事實(shí)上檔案館構(gòu)建的記憶大多是組織權(quán)利的記憶，公民個(gè)人和社會(huì)集體的記憶則相對(duì)更少。這在一定程度上存在著不公平性，在公共服務(wù)背景下，檔案館既應(yīng)該關(guān)注組織權(quán)利的因素，又應(yīng)該重視公民權(quán)利的因素，在檔案收集過(guò)程中既要重點(diǎn)收集官方文件，又要向查閱較多的民生檔案傾斜，廣泛收集基層單位和弱勢(shì)群體的檔案，追求具有廣泛社會(huì)覆蓋面的檔案館藏，構(gòu)建全面和深入的社會(huì)記憶。變檔案館構(gòu)建組織權(quán)利記憶者為構(gòu)建集體和個(gè)體記憶者。

*本文為教育部項(xiàng)目《公共服務(wù)背景下我國(guó)檔案管理體制嬗變研究》（項(xiàng)目編號(hào)：12YJA870012）的階段性研究成果之一。

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