扶貧攻堅，歷史大考

卞瑞鶴

改革開放后的 30多年里，中國向貧困宣戰取得了舉世矚目的成就，走出一條廣受世界贊譽的“中國式扶貧”道路，從 1978年到 2014年，累計減貧逾 7億人。隨著 2020年全面建成小康社會的節點不斷迫近，“中國式扶貧”進入了最為關鍵的倒計時。

“扶貧開發工作依然十分艱巨而繁重，已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。各級黨委和政府要把握時間節點，努力補齊短板，科學謀劃好‘十三五時期扶貧開發工作，確保貧困人口到 2020年如期脫貧。”6月 18日上午，習近平總書記在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會上，吹響了中國扶貧的決戰號角。

專家認為，“中國式扶貧”有必要在以往成功經驗的基礎上，進一步改革創新，走出一條適應新形勢的扶貧之路。

兩條曲線，折射我國扶貧難度

在世界范圍內，中國的扶貧無疑是最成功的，然而不得不承認，越是在最后，扶貧難度越大。

根據相關統計數字顯示，廣、仍是我國貧困的“多、深”主要現狀。2014年全國農村貧困人口為 7017萬，其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南 6個省區的貧困人口都超過 500萬;全國還有 14個連片特困地區，除京津滬 3個直轄市外，其余 28個省級行政區都存在相當數量的生活在貧困線以下的群眾;目前，全國還有 20多萬人用不上電，數千萬農村家庭喝不上“干凈水”，7.7萬個建檔立卡的貧困村不通客運班車，83.5萬個自然村中不通瀝青（水泥）路的自然村數 33萬個，占 39.6%;貧困人口中還有相當一部分是老、弱、病、殘的失能群體，其中因疾病導致貧困的比重超過 40%，位列第一，遠高于缺資金、缺技術、缺勞力等其他原因。

與此同時，隨著經濟發展的“減貧效應”逐年遞減，近年來的扶貧數據，呈現出兩條走勢相反的曲線。從扶貧資金上看，無疑是越來越多：2010年，中央財政安排專項扶貧資金222億元，以后逐年大幅增加，2014年達到 433億元，4年幾乎翻了一番;但減貧人數卻越來越少：2011年全國貧困人口減少 4329萬，2012年減少 2339萬，2013年減少 1650萬，2014年減少 1232萬。兩條曲線，折射的是扶貧難度的增加。

專家同時認為，對貧困問題的艱巨性、長期性和復雜性要有更深刻的認識。

“全面建成小康社會，并不是所有人都達到同樣的發展階段，東部地區的小康標準和西部地區的肯定不一樣。”中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴表示，“比較現實的目標是，到 2020年，目前 7000多萬貧困人口的生活水平都達到貧困線以上，實現不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房問題都能得到保障。”

扶貧“怪現象”

近年來，政府對扶貧工作高度重視、投入前所未有，但在一些地方，投入的增加并沒有帶來明顯的效果，一些扶貧項目不接地氣、不做周密的計劃，只管把資金投出去就完事，成效如何反倒不重視。有農民甚至反映：扶貧項目，搞啥虧啥，農民都怕了。這種“政府越投錢群眾越吃虧”的怪現象，也應該引起足夠的重視和警覺。

在西部某地區，為幫助群眾脫貧，一度興起養兔熱，政府整合各項資金予以支持，高峰期兔子存欄接近 40萬只，但市場行情急劇變化，短短 5年時間，產業規模已萎縮到不足 7萬只。不少養殖戶血本無歸，多年緩不過勁來。

為啥政府投入巨資，幫助群眾打造的富民項目卻成了 “傷民產業”？當地干部反思道：產業培育只重視生產環節，對產品深加工、營銷、市場信息預警等產業鏈建設“缺課”嚴重，結果是投入越多、產量越大、風險越高。農民增產不增收，反受其累。

“產業扶貧是農民致富奔小康的重要抓手，如果不能整合資源，科學規劃，打造有競爭力的產業鏈條，盲目上馬，可能會起反作用。”當地農業干部說。

富農項目之所以成了“傷民產業 ”，一個重要原因，是政府習慣行政主導，忽略群眾意愿和市場的作用。例如，某地在“整村脫貧”中，硬性規定 70%的資金必須用于產業發展，其余的 30%用于基礎設施建設。

“這種剛性切分資金的要求，看似沒錯，實際不接地氣。”某基層干部說，在一些貧困地區，道路、水利等基礎設施仍然是制約地區發展、農民增收的關鍵原因。沒有基礎設施，談不上產業發展。同時不少農民也不愿意搞產業，搞產業‘看起來很美實際上何其難也。一位基層干部說：“政府要求大部分錢必須搞產業，大伙兒想破了頭，也不知道該搞啥。最后產業沒搞起來，基礎設施也沒改善。”

傳統的扶貧方式，資源雖然到了貧困鄉鎮、貧困村，但得到這些資源的并不是最需要幫助的人家，容易出現“扶強難扶弱、幫富不幫窮”的問題。比如，某貧困村實施一項產業到戶措施，把“一苗一子”（核桃苗、蔬菜種子）免費發給貧困戶，讓農民發展產業。對這種到戶扶貧，農民并不買賬，“一苗一子”拿回家，大多扔在一旁。一位 74歲的農民說，自己患有高血壓、冠心病，鋤頭掄不了兩下就犯累，根本沒力氣搞上面安排的特色農業。

精準扶貧精準脫貧

國務院扶貧辦主任劉永富說，貧困人口致貧原因各不相同，有的讀不起書，有的看不起病，有的住危房，有的沒有勞動能力，有的缺乏啟動資金，不能“眉毛胡子一把抓”，而要“一把鑰匙開一把鎖”，精準扶貧、精準脫貧。

在寧夏西海固村民常宗義家，一道“Z”形裂縫由上到下貫穿窯洞。盡管危窯住了多年，他卻難以享受國家的危房改造補助。

他說，當地政策是改造 54平方米補助 2.2萬元，不足的部分要自己籌款。假如重新選址蓋一座磚房，個人還要掏 6萬元左右。“我連 3萬元都沒有。借錢給兒子結婚，還欠著 5萬外債沒還上呢。”

國家補助兩萬元就能蓋得起房的，常常不是最窮的人家。寧夏固原市原州區寨科鄉鄉長王正奇說，最需要幫助的窮人，因為掏不起自籌資金，有補助也不敢要，反而享受不到扶貧福利。

汪三貴分析，“八七”扶貧攻堅計劃實施以來，最早是重點扶持貧困縣，后來扶持貧困村。普惠性政策讓貧困地區發展普遍提速，但條件相對較好的人受益多，條件相對差的人受益少。“要真正瞄準生產生活條件最惡劣的貧困群體，改變‘大水漫灌的套路，實行精準化、針對化、差異化扶貧，做到一戶一策。”

“堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策。”習近平總書記強調，要因地制宜研究實施“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，即通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批，實現貧困人口精準脫貧。

這是對不同特點群體采取不同扶貧策略的“大精準”思路。中國國際扶貧中心副主任黃承偉認為，對于一些特別的群體，只能采取非常規手段。

樹立“大扶貧”思路

讓 7000多萬農村貧困人口走出“鍋底”，不僅是扶貧辦一個單位的事，也不僅是貧困地區的事，而是全中國的大事，需要舉全國之力。

眾多干部群眾、專家學者都認為，要在這么短的時間內完成這么艱巨的任務，特別需要發揮社會主義制度“集中力量辦大事”的政治優勢。“扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的‘三位一體大扶貧格局。”習近平總書記強調。

先富幫后富、共同富裕，向來是改革開放的基本戰略。事實證明，對口幫扶方式可以解決很多貧困地區自身難以解決、中央又照顧不到的問題。

武漢大學經管學院教授成德寧說，在扶貧攻堅的關鍵階段，要強化對口幫扶的制度安排。我國從 1996年就啟動了這項工作，東部 18個發達省市對口幫扶西部 10省份，但是一直缺少量化約束，沒有納入目標管理，下一步，可考慮給發達省份下指標，促使他們更快、更多地拿出資源投入扶貧。

武漢大學經管學院教授成德寧說，在扶貧攻堅的關鍵階段，要強化對口幫扶的制度安排。我國從 1996年就啟動了這項工作，東部 18個發達省市對口幫扶西部 10省份，但是一直缺少量化約束，沒有納入目標管理，下一步，可考慮給發達省份下指標，促使他們更快、更多地拿出資源投入扶貧。

有專家建議，對各中央部委也應建立類似硬性約束，落實其扶貧責任。

事實上，各部委一直是扶貧的參與者，都成立了扶貧開發領導小組，由部委領導甚至“一把手”任組長。很多部委還分別聯系一些貧困片區，分別出臺過專門的扶貧政策。然而，由于缺乏統一規劃，不同部委扶貧力度不一，并且由于政策設計出發點不同，缺乏有效整合，扶貧政策合力尚未形成。

“就像燒水，不能總是在五六十攝氏度，要想燒開，必須加火。”“我們有各種各樣黃承偉以此比喻扶貧資源的分散， 的資源，只因條塊分割的管理方式，到了地方上就各自為政。要把資源集中起來，精準發力。”

在 5年多的時間內，讓幾千萬人脫離貧困，這項艱巨的工程，需要凝聚全社會力量共同來完成。我國已將每年的10月 17日設為“扶貧日”，不少人將“1017”諧音為“邀您一起”，意在最廣泛地動員社會力量投入扶貧濟困工作。

汪三貴說，中國扶貧特點是政府主導，資源項目都是從上到下實施的，比如大型基礎設施建設、社會保障體系等。一些小的扶貧項目，專業性民間機構和企業可能做得更有效。而擴大社會力量的參與面，需要一系列體制、機制的突破創新，應當樹立“大扶貧 ”思路。只有貧困地區內外、中央與地方、官方與民間共同行動起來，才能下好扶貧攻堅這盤大棋。

“盯人防守”實現高效幫扶在國務院扶貧辦主任劉永富看來，中央已經出臺了一系列促進扶貧開發的政策，關鍵在于落實，在于各級領導干部有沒有把老百姓的疾苦真正放在心上。

“貧困縣領導不關心扶貧”的現象在一些地方不同程度地存在。很多地方仍是“GDP第一”，把大量精力花在招商引資搞開發上。以扶貧名義要來資金、轉手就挪給其他項目的行為時有發生。還有個別地方“窮縣富衙”，高聳在貧困區中心的辦公大樓格外刺眼。

河南省扶貧辦主任張成智認為，出現這些問題，一是有些官員政績觀有偏差，二是考核體系不完善，對貧困地區缺少約束。“這項改革落實到位，要用硬手腕推進，與官員的 ‘烏紗帽掛鉤，由中央督查，做不到的就要處理人，一票否決。”他說。

“以前地方上政績考核多以 GDP論英雄，扶貧工作干得好沒獎勵，干得不好也沒有處罰。”汪三貴說，隨著各地改革貧困縣考核機制，提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量成為考核“硬指標”，扶貧開發將從“可有可無”轉為 “主要工作”。

在精準扶貧、精準脫貧時代，只有“盯人防守”才能實現細化到一家一戶的高效幫扶。

同一片貧困地區，同樣的扶貧政策，有的村富得快，有的村富得慢，差別往往就在于有沒有好的帶頭人。老支書、老村長帶領群眾脫貧致富的故事很多，而一些地方嘗試“第一書記”駐村扶貧，山東、“第見效更快。在安徽、河南等省，一書記”非常得到貧困群眾認可，并出現了一批深受老百姓愛戴的典型，如安徽小崗村的沈浩。

成德寧認為，“第一書記 ”之所以能迅速打開局面，就因為他們整體素質較高，能得到各級部門特別是財政支持，能調動多方資源。這一做法應在更大范圍推廣，覆蓋全國所有貧困村，并且通過“第一書記 ”帶出更多的致富帶頭人。