阿富汗：中美新的合作空間

〔提 要〕 進入轉型期的阿富汗在政治、經濟和安全領域仍面臨嚴峻挑戰。美國籌劃地緣戰略布局，以期在阿富汗轉型及地區格局重構過程中掌握主導權。中國在阿富汗有重大利益關切，積極支持阿富汗和平重建進程。中美雖在地區合作安排上存在分歧，但在維護阿富汗及地區和平、穩定與發展上擁有共同利益，雙方在阿富汗存在務實合作空間。兩國可共同推動阿富汗政治和解進程，合作提升阿富汗政府的治理能力，并努力實現中美阿地區合作議程的對接。

〔關 鍵 詞〕阿富汗問題、中美合作、中美關系、中國外交

〔作者簡介〕李青燕，中國國際問題研究院國際戰略研究所助理研究員

〔中圖分類號〕D837.2

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2015）6期0063-12

北約從阿富汗撤軍后，阿富汗局勢依舊動蕩，并有引發周邊地區安全形勢惡化的風險。中美作為阿富汗問題的利益攸關方，在維護阿富汗穩定、推動和平重建問題上具有共同利益。在2015年9月習近平主席對美國進行國事訪問中，中美就阿富汗問題達成重要共識。加強在阿富汗的務實合作，已成為中美構建新型大國關系的地區亮點。

一、轉型期的阿富汗局勢

阿富汗從2015年進入戰后轉型期，未來局勢發展取決于政治、經濟、安全三個方面的轉型能否順利實現，但目前來看，轉型面臨的挑戰頗多。

（一）政治進程前途未卜

“雙頭體制”掣肘政治轉型。2014年阿富汗大選后，經過激烈斗爭，組建了由總統阿什拉夫·加尼與政府首席執行官阿卜杜拉·阿卜杜拉聯合領導的民族團結政府。這一“雙頭體制”在阿富汗并無先例，權責不清，結構性矛盾日益凸顯。根據加尼與阿卜杜拉達成的“分權協議”，阿富汗將在2016年通過修憲實現從總統制向議會內閣制的過渡，阿卜杜拉也將轉任總理一職。這意味著加尼總統的權力和地位將大大縮水。目前，加尼與阿卜杜拉陣營在內閣組建、人民院選舉、選舉機構改革等問題上展開激烈博弈，雙方均設法在未來修憲中掌握主動。政治內斗消耗了雙方過多精力，致使政府效率低下、貪腐盛行、改革措施推行困難等情況更為嚴重。阿富汗政治深層痼疾在于民族矛盾，民族團結政府治下普什圖族與“北方聯盟”之間的矛盾并未減弱，甚至在主要由普什圖族組成的阿富汗塔利班（阿塔）的“巧妙利用”下呈加劇趨勢。在此背景下，阿富汗進行政治體制過渡實難樂觀，如果加尼與阿卜杜拉兩派陣營互不妥協，恐又將上演一場政治危機。

政治和解波折不斷。加尼政府上臺后，積極推動與阿塔的政治和解進程，并將工作重心放在爭取鄰國巴基斯坦的支持上，希望通過緩和阿巴關系，使對阿塔有特殊影響力的巴基斯坦給予實質性推動。巴基斯坦也積極回應，總理謝里夫與陸軍參謀長拉希勒均表示將全力支持阿政府與阿塔展開和談。阿塔代表與阿政府多次接觸，并于2015年7月初在巴基斯坦的穆里舉行和談，中國和美國均派代表參加了此次和談。巴方公布和談消息后，阿政府稱這是首次與阿塔舉行“正式和談”，將成為雙方和平的起點。但就在國際社會認為阿政治和解迎來曙光之際，阿塔領袖奧馬爾兩年前已死的消息被曝出，致使雙方原定于7月31日舉行的第二輪和談被推遲。盡管阿塔內部經過短暫震蕩，新任領袖曼蘇爾已經上任，但包括阿塔在內的各方對此都需要一個適應期，因此阿政府與阿塔的和談短期內難以重啟。曾被認為是溫和派的曼蘇爾未來對和談的態度以及其對阿塔的掌控能力還有待觀察，這將為阿政治和解進程帶來變數。

（二）安全形勢依然嚴峻

伴隨以美國為首的北約逐步撤軍，阿塔呈卷土重來之勢。2014年9月，約700名阿塔武裝人員對東南部加茲尼省的阿杰爾斯坦地區發動進攻，當地政府機構與警察局一度失守。2015年春季以來，阿塔發動了更猛烈的攻勢，把戰火燒至阿富汗全境，尤其是阿東部、南部與北部地區安全形勢堪憂，阿塔兩次攻占昆都士省首府昆都士城，并揚言準備進攻其他大城市。襲擊頻發造成了阿富汗軍警與平民的大量傷亡。2014年下半年，阿富汗軍警的死亡人數超過3000人。2015年上半年，阿富汗平民傷亡達4921人，創歷史新高。受空軍能力嚴重不足、裝備不到位以及士氣低落等因素影響，阿政府軍警尚難以獨立抵御阿塔的猛烈攻勢。

（三）經濟轉型路漫漫

阿富汗位于亞歐通道重要節點，自然資源豐富，市場潛力與人口紅利可觀，這本是阿富汗經濟實現可持續發展的重要依靠。但歷經30多年戰亂，阿富汗基礎設施遭到嚴重破壞，各行業百廢待興。阿富汗戰爭以來，“軍需經濟”曾支撐阿經濟保持較高增速。2003—2012年，阿經濟增長率平均9%。但是，為駐阿外軍提供服務的經濟發展模式難以持續。伴隨北約駐阿軍隊大幅撤離，外軍在阿花費銳減，外資逃逸嚴重，失業率高企，阿富汗經濟增長從2013年出現嚴重下滑。2013年阿經濟增長率僅為3.7%，2014年更是降到2%。世界銀行與亞洲開發銀行預測，2015—2016年阿經濟增長率將徘徊在3%左右。目前，阿富汗經濟嚴重依賴外援，缺乏內生動力，亟需根據自身特點探索出能夠“自我造血”的可持續發展道路。但在安全局勢嚴峻、政治環境脆弱的條件下，阿富汗經濟轉型只能循序漸進，外部力量的投入與支持仍不可或缺。

二、美國對阿富汗的布局

美國通過阿富汗戰爭在亞洲的中心地帶——俄羅斯的后院、伊朗和中國的家門口——擁有了軍事基地，提升了地區影響力，成為左右阿富汗問題發展走向的最重要外部力量。雖然奧巴馬政府迫于內外壓力做出從阿富汗撤軍的決定，但這并不意味著美國將放棄阿富汗。

阿富汗戰略位置重要，占據東西貿易交融的中心，自古就是兵家必爭之地。當前，以阿富汗為中心的南亞、中亞、西亞地區形成東亞和歐洲發達經濟圈之間的凹陷帶，是經濟發展、資源開發和消費市場的處女地，發展潛力巨大。近年來，各國競相推出跨區域發展規劃，如俄羅斯的“歐亞經濟聯盟”、中國的“絲綢之路經濟帶”倡議等，阿富汗或其周邊地區是重要組成部分。這些發展規劃與美國所倡導的“新絲綢之路”計劃形成競爭態勢。2014年以來，“伊斯蘭國”（IS）在中東地區迅速崛起，并向南亞加緊滲透，在阿富汗東部楠格哈爾省等地活動頻繁，并得到“烏茲別克斯坦伊斯蘭運動（烏伊運）”等極端勢力支持。在此形勢下，阿富汗的反恐重要性不降反升。奧巴馬稱“阿富汗是美國從南亞到非洲所編織的反恐伙伴網絡中的關鍵一環，令美國能夠迅速應對恐怖威脅，并阻止針對美國的恐怖襲擊”。

當前，美國在阿富汗的戰略目標，首先是維持阿富汗局勢最低限度穩定，確保順利撤軍，使阿不再成為威脅美國安全的策源地；其次是按照美國意圖重構地區戰略格局，即借助打入阿富汗的楔子，向東扼住中國“絲綢之路經濟帶”的重要通道，向北防堵俄羅斯勢力南下，向西威懾伊朗，向南與印度相互呼應。

為確保在阿富汗的地緣戰略利益，美國在啟動撤軍計劃的同時，積極謀劃撤軍后在阿富汗的戰略部署。

政治上，“塑造”親美政權，并試圖主導阿政治和解進程。阿富汗戰爭之初，美軍借助“北方聯盟”的力量迅速擊垮阿塔政權。在新成立的阿富汗政府中，得益于美國的支持，“北方聯盟”領導層把持了軍政關鍵部門，成為實權派。迄今，阿富汗共舉行了三次總統大選，美國均施加了“特殊影響”。尤其是2014年大選，美國在兩位總統候選人加尼與阿卜杜拉之間傾力調解，終使大選結果免于流產。而相互制衡的民族團結政府在一定程度上也利于美國繼續對阿富汗新政權施加影響。

為鞏固美阿關系，美國于2012年與阿富汗簽署《持久戰略伙伴關系協議》，將阿富汗定位為“非北約重要盟國”，承諾將于2024年前在社會經濟、國防安全、制度建設等方面為其提供長期協助。美國還多次推動召開涉阿國際與地區會議，促使國際社會加大對阿富汗問題的關注與投入。

阿戰后期，美國對阿塔和“基地”組織采取分而治之策略，并積極尋求同阿塔對話。美國推動聯合國安理會解除對阿塔高層的制裁，并劃撥專款用于招募底層阿塔成員回歸社會。2013年，美國允許阿塔在卡塔爾設立辦事處，雙方近乎要展開直接對話，但由于卡爾扎伊政府的強烈反對而作罷。此后，美國一直設法與阿塔保持接觸。

經濟上，加大對阿援助力度，繼續推進“新絲綢之路”計劃。奧巴馬上臺后，強調運用“巧實力”策略，大幅增加對阿富汗的非軍事援助。美國增加對阿農業和基礎設施項目的投入，利用省級重建小組，擴充專家隊伍，提供公共服務，幫助地方政府重建經濟機構。美國于2015年初又承諾將為阿富汗未來發展與改革項目提供最高8億美元的援助資金。

美國還打算重振“新絲綢之路”計劃。該計劃提出4年來，囿于財力，美國對此計劃的投入并不慷慨，打包歸入此計劃的大型項目如 CASA-1000輸電項目和TAPI天然氣管道項目均進展緩慢。然而，2015年以來美國再度發力，美國高官通過在國會作證、發表媒體文章、四處演講等方式，闡述“新絲綢之路”計劃的重要性及取得的積極進展，并將區域性能源市場、貿易和交通便利化、提高通關和過境效率、促進人文交流等四個領域作為重點推進方向。

軍事上，放緩撤軍步伐，加速培訓、武裝阿軍警。根據2011年奧巴馬宣布的“三步走”撤軍方案，美國應于2014年底完成從阿富汗撤軍。2014年9月，美阿簽署《雙邊防務與安全合作協定》。據此協議，美軍除了在阿富汗享有治外法權，還可無償使用喀布爾、巴格拉姆、坎大哈等9個軍事基地。美國還可根據需要自行增減駐軍數量，單方面提升了駐軍安排自由度。協議有效期至2024年，期滿自動延期，使美國獲得在阿富汗長期駐軍的法律保障。

但是，由于阿富汗內外局勢趨緊，美國放緩了撤軍步伐。2015年3月阿富汗總統加尼訪美時，已允諾延緩撤軍進度，現有的9800名美軍將保留至2015年底。10月15日奧巴馬宣布再度放緩撤軍計劃，將在2016年大部分時間內維持現有9800名駐阿美軍規模，在2017年奧巴馬卸任前，將保留5500名美軍士兵。美軍將駐守在喀布爾、巴格拉姆、賈拉拉巴德和坎大哈四地，承擔兩項使命，即訓練阿富汗軍隊和協助打擊“基地”組織殘余力量。

為確保撤軍后阿富汗國內局勢的穩定，美國將擴充、培訓阿富汗安全部隊作為對阿工作重心。短短幾年，阿軍警人數猛增至近35萬，美國承擔大部分軍警費用開支。阿軍警的大型軍事行動仍依賴美方提供空中支援、情報分享和后勤保障。為此，美國國防部長卡特表示將向國會尋求撥款，以繼續向阿安全部隊提供資金援助至2017年底。

三、中國對阿富汗的主要關切

阿富汗戰爭以來，阿巴地區動蕩不安，各股極端武裝組織縱橫交錯，恐怖襲擊浪潮一波接連一波，其外溢效果已對中國西部地區的安全與穩定造成威脅。“東伊運”恐怖勢力盤踞在阿富汗，與“基地”組織、塔利班、“烏伊運”等相互勾結，在境外接受培訓后，回流至新疆及其他省份，伺機制造恐暴襲擊事件。

與此同時，阿富汗的毒品對中國的危害也呈上升之勢。阿富汗毒販已不滿足于俄羅斯和歐洲的消費市場，正設法利用中巴喀喇昆侖公路取道新疆，打通從中國南下印度尼西亞的販毒新通道。阿富汗毒品的泛濫和跨國毒品犯罪的猖獗已使新疆地區的吸毒人數近年來大幅增加，毒品危害正向中國其他地區蔓延。

阿富汗是“絲綢之路經濟帶”的重要節點，在推進“絲綢之路經濟帶”建設中可發揮獨特作用。但阿富汗的動蕩帶來的潛在風險卻不容忽視，尤其是安全因素對資源開發和工業園區建設的影響。中國在阿富汗投資的埃納克銅礦等多個重大項目均因安全形勢不靖尚未取得預期成效。

作為山水相連的鄰國，阿富汗的和平穩定對中國維護西部地區穩定、打擊“三股勢力”、抑制毒品侵害、推動“絲綢之路經濟帶”建設意義重大。多年來，作為友好鄰邦，中國一直真誠希望并盡己所能幫助阿富汗實現和平、穩定與發展。

自2002年中國駐阿富汗使館復館以來，中阿雙方高層互動頻繁，政治互信不斷加深。中國利用在基礎設施建設和資金方面的優勢，積極參與阿富汗和平重建進程。截至2014年10月，中國共向阿富汗提供了15.2億元人民幣無償援助；通過雙邊、多邊途徑為阿富汗培訓各領域專業技術人員近千人；向阿富汗提供了十幾批物資援助，并為其援建了共和國醫院、喀布爾大學中文系教學樓和招待所、國家科教中心、總統府多功能中心等重要工程，對阿富汗的經濟發展和民生改善起到了良好的促進作用。2014年，中國向阿提供5億元人民幣無償援助，未來三年，中國還將向阿提供總額15億元人民幣的無償援助。為支持阿富汗加強治理能力建設，未來五年中國將為阿培訓3000名各領域專業人員。中阿還成功舉辦商業論壇，兩國經貿合作聯委會第二次會議也于2015年6月召開，中國派遣了工作組赴阿開展援助規劃和基礎設施建設規劃工作。中國還為阿富汗安全能力建設提供了人員培訓，如為阿富汗警察舉辦反恐、禁毒等領域培訓班。2014年11月，中國向阿富汗移交了一批警用設備，包括通訊設備、取證相機、警用頭盔和盾牌、藥（毒）品快速檢測設備等，并向阿提供相關設備操作培訓等幫助。中國還多次為阿富汗舉辦掃雷技術培訓并捐贈掃雷器材。

中國一貫支持“阿人主導、阿人所有”的阿富汗全國和解進程，希望阿富汗全面實現國家和平與穩定。為此，中國積極參與涉阿國際與地區合作。除了中阿雙邊溝通渠道暢通外，中國還利用多邊會議機制，推動周邊國家與國際社會共同支持阿富汗實現政治和解。中國已與巴基斯坦、印度、美國、俄羅斯和伊朗分別就阿富汗問題召開雙邊磋商會；建立了中俄印、中俄巴和中阿巴三邊對話機制；與俄羅斯共同發起了阿富汗問題“6+1”（中俄巴印美伊阿）對話會。2014年10月，中國成功舉辦了伊斯坦布爾進程第四次天津外長會。該進程主要由阿富汗的鄰國主導，已發展成為推動解決阿富汗問題的重要機制。此次會議在美國即將從阿富汗撤軍的背景下召開，充分體現了中國在阿富汗問題上的擔當與建設性作用，促進了各利益攸關方凝聚共識，共同支持阿富汗包容性和平與和解進程。

四、中美在阿富汗合作的路徑選擇

在當前和未來一段時期內，維護阿富汗的和平與穩定是中美雙方的共同利益。阿富汗亂局就擺在中國家門口，一旦阿局勢發展失控，恐怖外溢加劇，中國將是首當其沖的受害者。阿富汗的穩定與否事關美國撤軍的成敗，也關系到奧巴馬能否留下政治遺產。在美國從阿富汗撤軍的背景下，美國期待中國在地區安全問題上增加投入，承擔國際和地區義務，幫助美國從阿富汗“脫困”。

但在地區安排議程上，中美有不同的優先考量，存在一定的利益分歧。中國希望通過“絲綢之路經濟帶”倡議，加強區域互聯互通與經濟融合，把亞太經濟圈與歐洲經濟圈連接起來，帶動整個西部地區走向穩定繁榮。美國則希望通過“新絲綢之路”計劃，推動以阿富汗為中心的中亞與南亞一體化，弱化中國與俄羅斯在該地區的作用，在阿富汗轉型及周邊地區格局重構過程中掌握主動。相較而言，中國的地區安排構想更具開放和包容性，而美國的計劃則更具排他性。因此，在地區合作安排問題上，中國的構想更具建設性，受到了大部分域內國家的歡迎和支持。在這一過程中，中國的地區影響力勢必進一步提升，這恐怕是美國所不愿看到而又無力阻撓的。

相較于中美雙方的地區利益分歧，中美在阿富汗的共同利益遠大于分歧，雙方在涉阿問題上存在廣闊合作空間。因此，雙方應管控分歧，做大共同利益蛋糕，攜手推動阿富汗的穩定與發展。

共同推動阿富汗政治和解進程。阿富汗只有實現政治和解，才能獲得長治久安。阿塔深植于阿富汗社會，是阿富汗各派力量中的重要一支，以何種方式讓阿塔回歸社會，將是阿富汗政治和解的關鍵所在，也是各方的主要爭議所在。中美應在“阿人主導、阿人所有”的原則基礎上，支持阿國內和解進程，首先讓阿政府與阿塔能夠坐下來和談。中國與各方保持良好關系，且與巴基斯坦是“全天候戰略伙伴關系”，而巴基斯坦在阿富汗的政治和解中扮演特殊角色。美國與印度關系密切，印度在阿巴關系上保持克制，也將利于阿巴在和談問題上取得突破。當前是阿國內政治和解的機遇期，加尼政府對和談態度較為積極，阿塔內部雖仍存分歧，但和談的大門并未關閉。中美巴三方應調動各自資源和影響，相向而行，使阿國內和談早日重新啟動并有所進展。

合作提升阿富汗政府的治理能力。在阿富汗重建過程中，政府的治理能力和效率十分重要。中美在此領域有發揮作用的廣闊空間。中美聯手建立對阿富汗培訓或幫扶的合作項目，如2012年啟動的中美聯合培訓阿富汗外交官項目，并將于近期啟動兩項聯合培訓阿醫護人員和農業技術人員的新項目。“建立信任措施合作”（CBM）是伊斯坦布爾進程的一項重要內容，可充當地區國家合作的重要平臺。2014年的伊斯坦布爾進程會議確定了反恐、禁毒、災害管理、商貿投資機遇、地區基礎設施建設、教育等六大領域64個優先項目，最有助于阿富汗提高國家治理、自主發展、治安防務能力。中美可在上述項目上提供技術或資金援助，并聯合地區國家參與，幫助阿富汗順利實現過渡轉型。在安全領域，中美可通過人員培訓、裝備援助、防災減災、醫療救助等合作，共同幫助阿富汗提高安全能力建設。未來，中美阿三方可加強情報交流和邊境管控，開展聯合執法行動，打擊非法移民、販運人口、販運武器和毒品等跨境威脅。這將有助于提升阿富汗軍警安保能力，并形成聯動機制有效管控跨境犯罪活動。

實現中美阿地區合作議程的對接。阿富汗近期出臺的《十年轉型發展報告（2015-2024）》，確定安全、基礎設施、私營經濟、農業和農村發展、實行良政以及人力資源建設為六大優先發展領域。阿富汗希望在未來5—10年內，全力推動區域通道網絡建設，使其成為連接東亞和西亞、中亞和南亞、構建歐亞大陸經濟帶的重要樞紐。在美國的“新絲綢之路”計劃和中國的“絲綢之路經濟帶”倡議中，阿富汗均是重要的一環。在互聯互通基礎設施建設與區域經濟融合措施上，中美阿有相似的優先推進事項，如聯通阿富汗與周邊國家的電力、油氣項目，阿富汗與巴基斯坦的跨境公路、鐵路建設項目等，三方可針對具體項目探討可行的合作途徑與方式。中美可從促進阿富汗互聯互通與能源開發入手，尋找“絲綢之路經濟帶”與“新絲綢之路”計劃路線融合部分，并結合阿富汗國家發展的要求，尋求符合三方共同利益的地區項目，探討行之有效的融資方式，共同促進地區互聯互通。在基礎設施建設融資問題上，中國倡議籌建了亞洲基礎設施投資銀行，并設立了“絲路基金”，而美國對世界銀行、亞洲開發銀行具有很大發言權，雙方可在阿富汗希望優先實施的互聯互通與能源開發項目上開展金融合作，減少干擾性競爭。

五、結語

阿富汗政治、經濟、安全轉型困難重重。中美關系也正經歷轉型，探索構建“不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏”的新型大國關系。中美在阿富汗具有共同利益和目標，也存在對地區影響力的競爭。阿富汗是中美拓展務實合作的實驗場。如果雙方能夠有效管控分歧，并在推動阿富汗重建問題上攜手合作，對地區和平與繁榮及中美關系的發展均有重要的積極意義。中美在阿富汗的合作將有助于增進兩國戰略互信，并為雙方合作應對其他全球和地區性問題積累有益的經驗。需要指出的是，中美在阿富汗的合作離不開阿富汗方面的參與和配合，中美在阿富汗的合作實際上也是中美阿三方乃至更多參與方的合作。

【完稿日期：2015-10-16】

【責任編輯：吳劭杰】