“國家版”居住證到底有多少含金量

在申領居住證方面，絕大部分城市都設置了“門檻”。以人口流出為主的地區“門檻”相對較低，并賦予跟戶口相差無幾的待遇;人口大量流入的特大城市則以穩定居住、穩定就業等“高門檻”控制性措施為主。

近日，國務院總理李克強簽署第663號國務院令，公布《居住證暫行條例》，將于2016年1月1日起施行。據了解，居住證持有人可享受辦理出入境證件、機動車登記等七項便利，符合條件的也可以在當地申請落戶。

給2.53億人帶來福利

2.53億人，這是當下中國流動人群的總規模，相當于兩個日本、3個德國或4個英國的人口，全球最大。到2020年，這一數字將接近3億。

深圳，中國發展最快的移民城市。1850萬常住人口中，非戶籍人口就占了七成。

已經在這里生活了20年的北京人臧建鳴，至今還記得他1995年到深圳，第一件被告知的事情是要去辦一張“邊防證”。毗鄰香港的深圳當時執行非常嚴格的外來人員管理措施。沒有“邊防證”，到了深圳也進不了特區。去單位上班后，他又辦了一張“勞務暫住證”，有效期一年，每年都要去重新辦理。

“不辦不行啊，隨時可能被盤查收容遣送，睡覺都不踏實?！彼貞浾f，有一天下班很晚，他忘記隨身攜帶暫住證，便被攔在布吉關外，費盡口舌才回了家。

對于很多流動人口來說，非常關心的一個問題就是子女的上學和教育問題。杜鵬指出，此次出臺的條例規定了居住證持有人享有接受義務教育的服務，對于義務教育階段之外的教育問題尚沒有涉及，但是仍然在國家層面上釋放了一個積極的信號，與居住證制度相關的教育、衛生、醫療等部門都應該在這一制度下重新定位服務，教育的問題也應該向更加便利的方向發展。

而教育方面的一項最新政策是，從明年1月1日起，我國將建立城鄉統一的義務教育經費保障機制，一大特點就是“錢隨人走”，約1300萬進城務工人員隨遷子女將直接受益。

11月，在廣東佛山打工多年的湖北鐘祥人陳虎生聽到一個好消息：有合法穩定工作、有連續三年以上居住證、參買社保的外來人員，其隨遷子女在廣東參加中考并在省內具有高中階段3年完整學籍的，可在廣東報名參加2016年高考，與戶籍考生同等錄取?！斑@些條件我都夠得上，不用送兒子回老家了?！标惢⑸y掩興奮。

與他的心情形成鮮明對比，不少本地居民卻在擔憂：如果越來越多的外地人子女在本地高考，會不會影響自己孩子升學？

高考是焦點，更是一個縮影，折射出城市資源有限與基本公共服務覆蓋常住人口之間的矛盾。如何讓有限資源惠及更多人？

中國人民公安大學治安學院教授伍先江認為，實現基本公共服務全覆蓋，外來人口是受益群體，同時也要保障本地居民的福利不降低。伍先江同時表示，一拿到居住證就完全享受城市福利也是不現實的，各地可以結合經濟社會實際情況，不斷創造條件逐步實現。

《居住證暫行條例》規定，居住證持有人在居住地依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利。同時還為居住證持有人列出了六大基本公共服務和七項便利。

六大服務：義務教育;基本公共就業服務;基本公共衛生服務和計劃生育服務;公共文化體育服務;法律援助和其他法律服務;國家規定的其他基本公共服務。

七項便利：按照國家有關規定辦理出入境證件;按照國家有關規定換領、補領居民身份證;機動車登記;申領機動車駕駛證;報名參加職業資格考試、申請授予職業資格;辦理生育服務登記和其他計劃生育證明材料;國家規定的其他便利。

可以發現，根據“國家版”居住證制度，居住證持有人已能夠享受接近居住地戶籍居民的服務和待遇。尤其是在廣大流動人口十分關注的子女教育問題上，“國家版”居住證明確作出了政策安排。雖然這樣的安排目前還止步于義務教育階段，沒有涉及牽動人心的高考。但是希望還是有的，因為條例也說了：“國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門應當積極創造條件，逐步擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準，并定期向社會公布居住證持有人享受的公共服務和便利的范圍。”

那么，持有居住證是否意味著和擁有所在地戶口一樣了呢？

中國人民大學社會與人口學院教授楊菊華認為，二者還是有一定的區別，居住證強調了基本服務的獲得，有一些更深層次的服務和便利沒有觸及。

《居住證暫行條例》中對“國家版”居住證的落戶通道進行了詳細規定，首先，居住證持有人符合居住地人民政府規定的落戶條件的，可以根據本人意愿，將常住戶口由原戶口所在地遷入居住地。然后，針對不同規模的城鎮、城市，居住證持有人的落戶條件也不同。

例如城區人口50萬至100萬的中等城市，要求是有合法穩定就業、合法穩定住所、參加社保達到一定年限就可以。而城區人口500萬以上的特大城市和超大城市則是，應當根據城市綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有合法穩定就業和合法穩定住所、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度。

專家分析稱，根據不同城市的實際情況分別確定落戶條件，是符合當下我國城鎮化發展現狀的。實際上，目前我國許多大城市已經為居住證持有人設置了落戶通道。在特大城市中，上海已實施居住證積分落戶，北京正在就居住證積分落戶辦法公開征求意見。“國家版”居住證的出臺，將把這些好的做法上升到國家政策層面加以強化。

落戶大城市到底有多難？

在目前超大城市的積分落戶指標體系當中，主要包括加分和減分兩個部分。在加分當中，教育背景、專業技術職稱、社保繳納年限等成為基本內容，而不良信用記錄、犯罪記錄、違反計劃生育政策等均成為減分項。各城市的積分落戶指標體系，明顯反映出城市管理者的不同考量和導向。

——落戶區域。北京、上海、廣州均提出了對積分落戶的區域導向。其中，北京出于人口向城市中心區以外疏解的壓力，對申請人就業地和居住地進行了加減分區別對待;上海提出居住證持有人在該市重點發展的遠郊區域工作并居住，每滿1年積2分，滿5年后開始計入總積分，最高分值20分;廣州則提出“政策導向區域”加10分。

——經濟推動力。其中，北京對產業轉移和創業提出加減分設計，對違反落后產業轉移導向的申請人也將進行減分，而對符合創業方向的申請人則給予加分。上海、廣州、深圳則對投資帶動當地就業提出了加分設計。另外，深圳更是對申請人繳納個人所得稅多少設計了積分體系，其中三年內繳納個稅14.7萬元以上可以獲得100分，相當于博士研究生學歷積分，體現較大靈活性。

——教育工作背景。北京提出僅對具有大學本科及以上教育背景的申請人進行加分，體現出對申請人較高受教育程度的要求。而廣州、深圳兩城市積分落戶政策受益范圍更廣，并非僅限于高端人才和高學歷人才，均明確了大學本科以下教育程度申請人的積分。在深圳，有大專以上學歷并具有高級專業技術資格或具有高級技師資格的申請人，可以獲得和博士研究生一樣的100分加分。而廣州市則明確表示，圍繞產業轉型升級的需求，廣州積分入戶政策還為環衛工、公交司機、醫療人員等一線人員開辟入戶新通道。

——社會貢獻附加值。如獲得獎勵和社會貢獻等等。深圳對申請人獻血、科學發明創造、義工、慈善等方面的表現設置了積分。而廣州則為申請人畢業院校設計了積分。

復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠表示，實行積分落戶后，各個城市根據自身特點，整個評價指標體系更具彈性，也更有綜合性。

北上廣深不同的積分落戶指標體系，反映出每個城市當前發展的不同特點和難題。

數據顯示，截至2014年底，上海、北京、廣州、深圳的常住人口分別達到2425萬人、2151萬人、1308萬人和1077萬人。

記者調查發現，事實上，不管積分多少，最終是否能落戶取決于政府提出的分數線，而實際上則是由政府控制的落戶總數來決定的。各地每年積分落戶指標總量均由政府動態掌握，積分分值政策和落戶分數線并非長期固定。比如，上海和廣州每年都會調整積分政策。北京的征求意見稿也提出，市政府將根據年度人口調控情況，每年向社會公布落戶分數線，積分落戶每年都需申請一次。

對此，深圳大學管理學院教授肖俊認為，北上廣深等超大城市現行積分落戶政策反映了城市的發展特點和面臨的發展難題。但盡管如此，政府對于積分落戶具體實施和政策調整過程還應該更加透明，避免積分體系、指標數量、分數線的人為調整可能產生公眾疑慮與權力尋租。

會否帶來新的不公？

北京公開文件中曾提出，外地來京人員應當在來京后三日內，按規定辦理暫住登記，其中年滿16周歲、擬在京暫住一個月以上或從事務工經商活動的人員，應當在辦理暫住登記的同時申請辦理《暫住證》;暫時不符合辦理《暫住證》條件或暫住一個月以下的非務工經商人員，應當按規定辦理《暫住人員臨時登記證》。臨時登記證的有效期為一個月，有效期滿仍不具備辦理《暫住證》條件的，應當自動離開本市。

對于居住證和暫住證的區別，中國人民大學人口與發展研究中心教授杜鵬表示，暫住證的初衷是對流動人口進行管理，是臨時性的，提供的服務較少;而此次條例中涉及的居住證辦理是基于流動人口在居住地居住了一定的時間，有穩定的住所或者職業等，有一定的穩定性，同時提到持證人享有教育、醫療、衛生等方面的服務和一些辦事便利，更加強調了外來人口可以享受到的權益。

在申領居住證方面，絕大部分城市都設置了“門檻”。以人口流出為主的地區“門檻”相對較低，并賦予跟戶口相差無幾的待遇;人口大量流入的特大城市則以穩定居住、穩定就業等“高門檻”控制性措施為主。

“未來會不會在流動人口中分化形成居住證人群、非居住證人群等不同群體，帶來新的不公？”來自廣西崇左的“北漂”黃志瑋有這樣的疑問。有建議稱，居住證制度應在門檻設計上遵循“低門檻、廣覆蓋”原則，提高覆蓋人口范圍;在機制設計上遵循“分步推進、穩步提高”原則，既考慮各地現實情況，也應實現公共服務水平穩步提高。

外來人口可以享受到基本公共服務了，可能有本地人會有所擔心，會不會影響到自己的權益呢？

伍先江在接受采訪時也談到了這個問題，他表示，實現基本公共服務全覆蓋，外來人口是受益群體，同時也要保障本地居民的福利不降低。長遠看，新居民的加入能夠推動經濟社會不斷發展，使地方財力不斷增強，進而提供更多更高水平的公共服務，對本地居民也是有利的。

深圳市公安局新洲戶政中心民警張哲說，從戶政管理的角度，他們更愿意居住證和戶口扮演人口登記的角色，不與其他公共服務掛鉤?！皩嶋H情況是，居住證和戶口信息成為現階段公共資源有限情況下進行分配的最權威憑證，政府部門在設計政策時會拿來當載體?！?/p>

這一問題早有爭論。圍繞居住證改革方向，主要有兩種觀點：一種是讓居住證盡量附著更多公共服務，最終實現居住證、戶口合二為一;另一種是不在居住證上附著過多公共服務，最終讓居住證、戶口都與公共服務脫鉤。

對此專家提出，一方面，應利用積分落戶政策積極落實對流動人口的“同城待遇”。胡剛說，例如，對于廣州、深圳等城市積分體系應用范圍較廣的特點，對一些特殊的人群如年限長的熟練產業工人——有的已經在城市工作了幾十年，政府應該加大力度幫助他們落戶的力度。

另一方面，積分落戶需要居住證政策的配合，防止積分落戶申請者“千軍萬馬過獨木橋”。公安部相關負責人2014年曾表示，居住證制度是一個過渡性的制度安排，就是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決那些已經在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口及其他常住人口在教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的實際困難。雖然目前國內超大城市實現戶籍人口與非戶籍人口完全同城待遇仍有難度，但推進城鎮基本公共服務和便利常住人口全覆蓋仍是各級政府的目標。

此外，暨南大學管理學院教授胡剛認為，在中國城鎮化道路的過程中，人口還將繼續保持向超大城市集聚的態勢。在這種情況下，人口調控與戶籍政策的有序放開要同時推進，不能偏廢。

“目前，一線大城市如果完全放開落戶，資源與管理還難以承受。因此，優化區域經濟規劃與布局，減少地區間的社會經濟發展落差，是解決‘大城市病以及推動公民平等自由遷徙的根本解決之道?！焙鷦傉f。

（新華社2015.12.13、《新京報》2015.12.13）