一次次倒逼，電改三十年坎坷路

電改三十年，中國(guó)曾經(jīng)歷過(guò)烈火烹油的“大干快上”，體制羈絆下的舉步維艱和令人惋惜的十年靜默。如同當(dāng)年“二灘棄水”成為改革的導(dǎo)火索一樣，頻繁爆發(fā)的霧霾等環(huán)境問(wèn)題，成為倒逼新一輪電改起航的重要推手。

今年3月底，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（下稱9號(hào)文）。從9號(hào)文定稿到配套文件問(wèn)世，歷經(jīng)了7個(gè)多月，足見(jiàn)其中艱難。

針對(duì)此輪電改，從2012年上半年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就要求有關(guān)部門研究頂層設(shè)計(jì)和重點(diǎn)推進(jìn)方案。此次最核心的六個(gè)配套文件，亦是在今年夏天多次放風(fēng)說(shuō)要出臺(tái)，但也順延了4個(gè)月后才公布。

了解中國(guó)電力改革歷史的人對(duì)此并不奇怪，電改一貫路途艱辛。

從“兩分錢”集資辦電

業(yè)內(nèi)往往將9號(hào)文視為2002年電改5號(hào)文（《電力體制改革方案》）的延續(xù)。5號(hào)文開(kāi)啟了中國(guó)第一輪電力體制改革。但2002年的改革并不徹底，本來(lái)電改方向定為“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。但5號(hào)文之后，僅實(shí)現(xiàn)了政企分離、廠網(wǎng)分開(kāi)和不完全的主輔分離，在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。與真正的市場(chǎng)化距離遙遠(yuǎn)。

事實(shí)上，在距離2002年第一輪真正意義上的電改之前，從1985年5月頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》（下稱《集資辦電規(guī)定》）開(kāi)始，針對(duì)電力的改革鋪墊就開(kāi)始了。在那之前，從1970年到1987年，中國(guó)連續(xù)18年缺電。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院已經(jīng)意識(shí)到“一家辦電，大家用電”的模式不可繼續(xù)。

“中央一直在想辦法如何解決投資問(wèn)題，就是沒(méi)錢。1985年，經(jīng)過(guò)各方研討，出臺(tái)了‘集資辦電政策。”中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)電力經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析師薛靜說(shuō)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的政策規(guī)定，集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴(kuò)建、新建電廠，二是賣用電權(quán)，將這部分資金作為電力建設(shè)資金。1985年，國(guó)務(wù)院還同意，在華東地區(qū)實(shí)行每度電征收二分錢作為電力建設(shè)基金，用于投資辦電。從1988年1月1日開(kāi)始，“二分錢辦電”的范圍從華東變成全國(guó)。

在“二分錢”的基礎(chǔ)上，各省市區(qū)又出臺(tái)了征收二分、三分、四分不等的地方辦電基金。

電力建設(shè)資金征收直到2000年12月31日截止。歷經(jīng)13年，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，包括地方出臺(tái)征收的資金在內(nèi)，全國(guó)共征收到電力建設(shè)資金750億元。當(dāng)時(shí)的三峽、二灘水電站建設(shè)都利用了這筆資金。這個(gè)時(shí)期，高耗能的化工廠、有色冶煉企業(yè)也發(fā)展起來(lái)。“他們也要用電，但當(dāng)時(shí)沒(méi)有那么多電，這件事報(bào)到中央，中央也沒(méi)好辦法，后來(lái)干脆讓它們自己建電廠，就允許企業(yè)建自備電廠，自發(fā)自用。”薛靜說(shuō)。

從1985年開(kāi)始，中國(guó)相繼成立了華能國(guó)際電力開(kāi)發(fā)公司，1988年成立了國(guó)家能源投資公司。全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司。

1996年底，國(guó)務(wù)院決定組建國(guó)家電力公司。通過(guò)集資辦電，到2002年廠網(wǎng)分開(kāi)時(shí)，地方所有的發(fā)電容量已占據(jù)全國(guó)發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?0%以上，而這些電力裝機(jī)主要?dú)w功于那“兩分錢”。

“二灘”現(xiàn)象倒逼電改

集資辦電時(shí)期，中國(guó)還引進(jìn)了海外投資，值得一提的是二灘電站的建設(shè)，“二灘電站是2002年電力改革的前奏。”薛靜說(shuō)。

1987年，二灘電站獲得國(guó)家立項(xiàng)批復(fù)，并開(kāi)始施工準(zhǔn)備。總投資需要200多億，靠中國(guó)當(dāng)時(shí)的財(cái)力肯定不夠，必須利用海外資金。為了吸引海外資金，要給一些優(yōu)惠條件，當(dāng)時(shí)的條件就是保證電站建設(shè)后，電量全額收購(gòu)上網(wǎng)，而且規(guī)定了一定的年限。

1991年6月，世界銀行董事會(huì)通過(guò)了對(duì)二灘7.8億美元的貸款，8月，意大利、德國(guó)、法國(guó)等參與到了修建的過(guò)程中，當(dāng)時(shí)的二灘電站建設(shè)工地上，聚集了全球43個(gè)國(guó)家的600多名外籍人員，儼然一個(gè)“小聯(lián)合國(guó)”。在二灘建設(shè)過(guò)程中，世界銀行提出了種種規(guī)范和要求，由此改寫了中國(guó)水電建設(shè)的模式。“他們那種方式，成本降低了一半都不止，質(zhì)量還很高。”薛靜說(shuō)。

直到1998年7月，二灘一期建設(shè)完工，第一臺(tái)機(jī)組開(kāi)始發(fā)電。其后，二灘實(shí)際的上網(wǎng)電量卻非常低。據(jù)報(bào)道，1998年和1999年二灘的實(shí)際上網(wǎng)電量?jī)H為7.5億千瓦時(shí)和49.84千瓦時(shí)，投產(chǎn)兩年，二灘累計(jì)虧損已達(dá)12.5億元。

如此低的上網(wǎng)電量，其背景是當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的低潮。

據(jù)報(bào)道，1999年4月19日，時(shí)任中共中央總書記江澤民到二灘水電站考察。回到北京后，他把時(shí)任國(guó)家計(jì)委主任曾培炎找去，問(wèn)他，“現(xiàn)在一邊用煤發(fā)電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個(gè)國(guó)家會(huì)這樣做？”

曾培炎解釋，二灘水電站的電送不出去，既有電網(wǎng)瓶頸的問(wèn)題，也有電力體制上的原因。當(dāng)時(shí)，西部地區(qū)電力負(fù)荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網(wǎng)互為獨(dú)立，都愿意先用本省的電。

江澤民聽(tīng)了以后說(shuō)，你們要想辦法解決二灘電力送出問(wèn)題，現(xiàn)行電力體制必須進(jìn)行改革。曾培炎事后說(shuō)，“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要?jiǎng)右颉！?/p>

2000年，中央開(kāi)會(huì)討論“十五”計(jì)劃后，朱镕基6月13日批示：“造成如此大的浪費(fèi)，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實(shí)體的現(xiàn)狀，實(shí)行跨區(qū)域設(shè)公司，廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，多發(fā)水電，限制火電，關(guān)停小電廠，這樣每年可能節(jié)約發(fā)電成本以百億元計(jì)。”

由二灘電站引發(fā)的關(guān)于新一輪電力體制改革的討論，就此開(kāi)始。

發(fā)電“大躍進(jìn)”

經(jīng)過(guò)兩年的反復(fù)討論，2002年2月，電改5號(hào)文下發(fā)，對(duì)電力工業(yè)實(shí)施以“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”為主要內(nèi)容的新一輪電力體制改革。

據(jù)薛靜回憶，“當(dāng)時(shí)我們一遍遍去國(guó)外考察學(xué)習(xí)，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)都研究透了，澳大利亞還專門讓一批人配合中國(guó)去考察。中國(guó)后來(lái)就是學(xué)的澳大利亞幾個(gè)州的模式，把電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)分開(kāi)。”

根據(jù)改革方案，對(duì)原國(guó)家電力公司進(jìn)行拆分和重組，組建了國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)公司和四大電力輔業(yè)集團(tuán)公司。

“當(dāng)時(shí)各省的電廠一分為五，當(dāng)時(shí)的考慮是，將來(lái)要輸配分開(kāi)，還是要市場(chǎng)化，怕競(jìng)爭(zhēng)形成寡頭壟斷。所以，每個(gè)省都有五大發(fā)電公司的資產(chǎn)。”薛靜介紹，五大發(fā)電公司成立之后，大家開(kāi)始搶資源，搶市場(chǎng)，“搶得一塌糊涂，各大發(fā)電企業(yè)生怕慢了，誰(shuí)都不愿意做小的，都上大機(jī)組。”到2006年，大批機(jī)組投產(chǎn)，當(dāng)年火電裝機(jī)容量同比增速26%。

2006年左右，薛靜去加拿大開(kāi)會(huì)。加拿大能源署官員跟她說(shuō)，下一個(gè)五年規(guī)劃加拿大準(zhǔn)備投資完成6000萬(wàn)，“他當(dāng)時(shí)覺(jué)得特別自豪，我來(lái)了一句，‘我們一年就一億，他們聽(tīng)了之后都傻了，‘你們不是很窮嗎？”她說(shuō)，“中國(guó)那會(huì)兒簡(jiǎn)直是世界奇跡。”

據(jù)報(bào)道，山西一位電廠負(fù)責(zé)人親口對(duì)記者說(shuō)，“只要項(xiàng)目能批下來(lái)，其他一切都好辦。”

到2011年12月，全國(guó)新增發(fā)電裝機(jī)容量9041萬(wàn)千瓦，連續(xù)6年超過(guò)9000萬(wàn)千瓦，中國(guó)整體裝機(jī)容量已經(jīng)達(dá)到10.5萬(wàn)億千瓦，其中火電占比72%。

這一次改革的最大成果，是解決了中國(guó)多年的缺電矛盾。

邁進(jìn)“多買多賣”市場(chǎng)

2002年“廠網(wǎng)分開(kāi)”之后，主管部門決定開(kāi)始電價(jià)改革，探索建立區(qū)域電力市場(chǎng)。2003年6月，剛成立的國(guó)家電監(jiān)會(huì)，開(kāi)始在東北電網(wǎng)和華東電網(wǎng)試點(diǎn)建設(shè)區(qū)域電力市場(chǎng)，實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。

但后來(lái)東北區(qū)域市場(chǎng)并沒(méi)有實(shí)際運(yùn)行。模擬運(yùn)行階段是從2004年1月到當(dāng)年11月，2004年1月到4月份，東北區(qū)域市場(chǎng)模擬運(yùn)行采用的是“單一過(guò)渡式電價(jià)、有限電量競(jìng)爭(zhēng)”，6月之后，則采用“兩步制電價(jià)，全電量交易”。

專家分析，東北“兩步制”執(zhí)行之后，火電的建設(shè)成本曾不斷飆升。東北市場(chǎng)運(yùn)行以后，電煤就開(kāi)始兩步制，最后市場(chǎng)沒(méi)推動(dòng)起來(lái)，是很多因素造成的。

東北能監(jiān)局局長(zhǎng)戴俊良曾說(shuō)，2005年?yáng)|北電煤市場(chǎng)化之后，煤炭開(kāi)始漲價(jià)抬高了上網(wǎng)電價(jià)，但銷售電價(jià)傳導(dǎo)不出去，中間出現(xiàn)虧空，后來(lái)就暫停了一段時(shí)間。再次啟動(dòng)時(shí)，東北電網(wǎng)北部發(fā)電高價(jià)上網(wǎng)，南部用電低價(jià)銷售，以致東北電網(wǎng)公司16天虧損了32億人民幣。于是到了2006年5月，東北區(qū)域電力市場(chǎng)就“進(jìn)入了學(xué)習(xí)總結(jié)階段”。

在他看來(lái)，煤價(jià)的上漲只是一個(gè)誘因。在當(dāng)時(shí)東北區(qū)域電力市場(chǎng)單一購(gòu)買的競(jìng)價(jià)市場(chǎng)條件下，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)不能聯(lián)動(dòng)才是主要原因。

薛靜介紹，華東電力市場(chǎng)的試點(diǎn)比東北市場(chǎng)做了更精細(xì)的設(shè)計(jì)，但在電力供不應(yīng)求的大背景下，也沒(méi)有實(shí)際交易，還是模擬交易。真正落地的是內(nèi)蒙古多邊電力交易市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的2009年，內(nèi)蒙古電力供遠(yuǎn)大于求，當(dāng)?shù)卣_(kāi)始推動(dòng)電力多邊交易市場(chǎng)試點(diǎn)。但后來(lái)因?yàn)楦鞣N原因，多邊市場(chǎng)也被叫停。

此后，電改進(jìn)入十年沉默期。直到2012年左右，整個(gè)行業(yè)開(kāi)始反思電改十年來(lái)的成果，加上大面積爆發(fā)的霧霾促使人們開(kāi)始關(guān)心環(huán)境，針對(duì)煤炭、火電的能源改革聲音此起彼伏。

2014年6月，中央提出，抓緊制定電力體制改革總體方案。新一輪電改終于起航。

隨著新一輪電改的推進(jìn)，除了居民用電等保障性服務(wù)繼續(xù)沿用政府定價(jià)，過(guò)去由電廠發(fā)電、電網(wǎng)賣電的格局將徹底改變，這將是一個(gè)全新的市場(chǎng)。

在理想的情形下，整個(gè)行業(yè)隨之將會(huì)產(chǎn)生顛覆式發(fā)展。在發(fā)電側(cè)，風(fēng)電、頁(yè)巖氣、光伏等新能源發(fā)電將更多地上網(wǎng)。在售電側(cè)，除了電網(wǎng)之外，將會(huì)有發(fā)電企業(yè)、民營(yíng)資本等參與進(jìn)來(lái)。而用戶的市場(chǎng)地位將發(fā)生逆轉(zhuǎn)，享受到更低廉的電價(jià)和多元化的服務(wù)。更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)也將發(fā)生重大變革。

多位專家稱，“這次電改，實(shí)際上就一條主線，就是建立電力市場(chǎng)，圍繞建立電力市場(chǎng)這個(gè)主線來(lái)做事情。”薛靜認(rèn)為，這次電改配套文件更多的是在用戶側(cè)和消費(fèi)側(cè)先進(jìn)行改革，再倒逼供應(yīng)側(cè)。

中國(guó)人民大學(xué)教授鄭新業(yè)在近期的一次電改討論會(huì)上，總結(jié)了此次電改釋放出的三大潛在紅利。首先在發(fā)電側(cè)，高效率電廠將替代低效率電廠，清潔能源更多使用，降低煤炭消耗總量;第二個(gè)紅利，即打破現(xiàn)行電網(wǎng)“獨(dú)買獨(dú)賣”的模式，把電網(wǎng)“高速公路化”，對(duì)電網(wǎng)服務(wù)實(shí)行“成本加成”定價(jià);第三個(gè)紅利是，在需求側(cè)理順價(jià)格體系，減少電力消費(fèi)過(guò)程中的效率損失。

電力市場(chǎng)要形成“多買多賣”的格局，首先要核定獨(dú)立的輸配電價(jià)。從今年年初開(kāi)始，深圳、內(nèi)蒙蒙西相繼進(jìn)行試點(diǎn)，此后又在貴州、云南等五省開(kāi)始進(jìn)行綜合電改試點(diǎn)。

從目前已經(jīng)試點(diǎn)改革的地區(qū)來(lái)看，普遍出現(xiàn)了電價(jià)下降的現(xiàn)象。內(nèi)蒙古發(fā)改委副主任王金豹表示，對(duì)蒙西電網(wǎng)核定輸配電價(jià)后，核減的成本空間約26億元，“現(xiàn)在內(nèi)蒙地區(qū)，大工業(yè)一年用電量達(dá)970億度，平均攤下來(lái)，一度電可降低2.65分”。

此前針對(duì)電網(wǎng)是否可參與競(jìng)爭(zhēng)性售電業(yè)務(wù)，有很多博弈。此次的配套文件，明確了電網(wǎng)“可以”參與競(jìng)爭(zhēng)性售電。

根據(jù)配套文件，發(fā)用電計(jì)劃也將放開(kāi)，政府定發(fā)電量的時(shí)代將徹底過(guò)去。方正證券的一份報(bào)告估計(jì)，初步放開(kāi)后，按照全社會(huì)5.5萬(wàn)億的用電量計(jì)算，折合電費(fèi)三四萬(wàn)億人民幣，初期將有10%的電量得到釋放，電能市場(chǎng)的規(guī)模將在3300億左右。

毫無(wú)疑問(wèn)，這個(gè)市場(chǎng)足夠大。“電改之后，整個(gè)電力行業(yè)生態(tài)會(huì)發(fā)生巨大改變，相當(dāng)于從恐龍時(shí)代變成了哺乳動(dòng)物時(shí)代，這里面機(jī)會(huì)太多了。”信達(dá)證券首席能源互聯(lián)網(wǎng)分析師曹寅說(shuō)。

此次的配套文件還規(guī)定，“建立相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)”，“電力交易機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為目的”。

中國(guó)華電集團(tuán)企法部主任陳宗法認(rèn)為，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，交易機(jī)構(gòu)還是會(huì)朝著獨(dú)立的方向演進(jìn)。

對(duì)發(fā)電企業(yè)來(lái)說(shuō)，過(guò)去發(fā)的電只能賣給電網(wǎng)，今后可以參與售電，此次電改毫無(wú)疑問(wèn)延伸了其產(chǎn)業(yè)鏈。陳宗法認(rèn)為，這將為五大發(fā)電公司帶來(lái)新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，但同時(shí)發(fā)電企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)大于機(jī)遇，“現(xiàn)在華電通過(guò)市場(chǎng)交易的電量已經(jīng)達(dá)到10%，這塊的價(jià)格下降幅度非常大，少的每度下降幾分錢，多的超過(guò)1毛錢，這對(duì)電廠來(lái)說(shuō)沖擊非常大。”

陳宗法判斷，2016年將是發(fā)電企業(yè)盈利的一個(gè)拐點(diǎn)，“今年發(fā)電企業(yè)的效益達(dá)到歷史最高，下一步計(jì)劃電量比例還會(huì)逐步縮小。”

對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，過(guò)去十多年的壟斷紅利即告結(jié)束，發(fā)電企業(yè)在售電側(cè)擁有天然的優(yōu)勢(shì)，將是電網(wǎng)的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。“今后就是大家共同繁榮。”國(guó)網(wǎng)內(nèi)部人士說(shuō)，距離配套文件的配套文件落地的時(shí)間“還挺長(zhǎng)的”。

（《南方周末》2015.12.13）