武漢市循環經濟法律制度建設

鄧相花

摘 要： 科學合理的循環經濟法律制度可以優化社會的資源配置，有效降低武漢市循環經濟的運行成本。在遵循政府引導與市場調節相結合、公眾參與、綜合運用多種法律手段原則的基礎上，針對武漢市的實際需要，法律制度設計要在“減量化、再利用、資源化”三原則之中找出一個平衡點促進武漢市經濟的發展，推動法制建設的進程。對武漢市兩型社會創建中循環經濟的實施情況進行分析，結合國內其他省市循環經濟政策發展現狀和實施情況的研究，找出武漢市在促進循環經濟發展中存在的問題，并提出構建與完善武漢市循環經濟法律制度的若干建議。

關鍵詞： 循環經濟法； 武漢市兩型社會； 法制建設

中圖分類號： D922.6 文獻標志碼： A 文章編號： 1671-2153（2015）05-0062-05

隨著經濟的快速發展，武漢市環境污染不斷加劇，并正向周邊地區蔓延，森林減少、水土流失、湖泊水質惡化、水生物種滅絕等問題尤為突出，已成為制約武漢市經濟發展、危害公眾健康、影響社會安定的重要因素。因此，倡導以極少的資源消耗和環境成本，實現經濟與環境協調發展的循環經濟發展模式，是武漢發展循環經濟的必然選擇。武漢市循環經濟法律制度的構建有利于推動武漢經濟發展。而準確定位武漢市循環經濟立法指導方針和原則，著重從政府、企業、公眾等方面加大法規健全和強化實施力度，完善《循環經濟促進法》的法律法規體系，健全循環經濟績效考核體系，構建發展循環經濟的有效激勵措施，豐富社會組織和公眾參與形態， 是構建武漢市循環經濟法律制度的重要內容。

一、循環經濟法的基本理論

《中華人民共和國循環經濟促進法》自2009年1月1日起施行。 其第2條給出了循環經濟的定義：“所稱循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。”[1]

循環經濟法是指，在經濟發展過程中，國家、企業、公民等相關主體在以資源節約和循環利用為中心的資源利用方面進行干預、促進或參與的經濟活動中所形成的社會關系的法律規范的總稱。它不是指某一單項循環經濟法規，而是指與循環經濟活動有關的一系列法律規范所構成的一個循環經濟法的體系。可以說，凡是調整因循環經濟活動所形成的社會關系的法律法規和其他法律規范性文件都可以納入循環經濟法的范疇。

從國際循環經濟立法的經驗來看，專門的循環經濟法能夠促進循環經濟發展，提高資源利用率，從根本上解決經濟發展和環境保護之間的矛盾。因此，武漢市循環經濟法制建設之完善勢在必行。

二、武漢市循環經濟法制建設分析

（一）武漢市循環經濟立法的背景分析

武漢市傳統的經濟增長模式是以犧牲環境和消耗大量資源為代價，大量企業在國家征收排污費標準較低的情況下，寧可選擇繳納排污費也不愿采取廢棄物再利用的新技術，即便少量企業從源頭上注重清潔生產，加強資源的再生利用，生產出綠色產品，但是由于成本過高導致價格也高于同類非綠色產品，最終造成人們對此類綠色產品望而卻步，經濟的發展始終處于一個惡性循環中。因此，發展循環經濟迫切需要構建完善循環經濟政策法規保障體系。

（二）武漢市循環經濟法制建設現狀分析

1. 武漢市循環經濟立法及配套法規和規章不完善

（1）對發展循環經濟的認識不足，有關循環經濟的立法指導思想落后。目前，狹隘的地域觀念在個別市政部門中依然存在。此外，個別相關市政部門在發展循環經濟中未能充分發揮部門領導的能動性，有關走集約化發展道路的意識還相對較薄弱。

（2）武漢循環經濟立法缺乏有關循環經濟的綜合性地方性法規。循環經濟的目標——減量化、再利用、資源化，要實現循環經濟的發展，需要建立武漢綜合性地方性法規。但是，就目前而言，武漢市循環經濟的現有法規大多僅從個別方面規范經濟活動，或有的僅在個別條款中體現循環經濟的精神，以至于循環經濟規范和保障機制不夠系統、全面。

（3）有關武漢市循環經濟發展方面的單項法規還不夠完善。從武漢市現有的立法狀況來看，雖然近年相繼出臺了建筑節能、城市節約用水等方面的法規，但對清潔生產等方面的單項法規還沒有涉及，單項法規立法仍然不夠全面。

（4）循環經濟產業法律保障體系和市場激勵機制欠發達。武漢在已有的法律法規政策中“綜合運用財稅、信貸、價格等激勵手段，有效促進環保工作運行。但是，現行的規定還未充分發揮市場、政府和企業、個人等方面的綜合作用，有待進一步完善”。[2]

2. 武漢市循環經濟立法理論研究不足

從立法的技術上看，武漢市現有循環經濟法律原則性過強，可操作性差。由于我國長期堅持“宜粗不宜細”的立法原則，致使許多法律法規過于抽象，可操作性不強，導致武漢環保法律規范未能充分解決環境問題。同時缺乏行之有效的配套實施細則或條例，以至于有關的法律法規形同虛設，削弱了法律的權威性，不能使法律效力得到發揮。

從立法范圍上看，發展循環經濟的立法思路不太清晰，立法層面過于狹窄，很多領域還未涉及，有關法律的修改跟不上經濟發展的需要。在立法理念、決策、法律實施等方面需采取措施，進行大膽變革，以便將不合時宜的法律列入立法議程。

3. 武漢市發展循環經濟政策明確

武漢市作為全省總動員第一批試點城市之一，再生資源回收體系建設起步較早。2010年1月1日，《武漢市再生資源回收管理條例》正式頒布實施，此后又出臺《武漢市再生資源回收體系建設規劃》，該規劃指出武漢初步建成覆蓋全市、布局合理的再生資源回收網絡，至2015年，武漢市基本形成行業良性運行機制，大幅提升節能減排的速度，成為全國性循環經濟建設的典型示范城市。

4. 武漢市循環經濟法制建設正在積極進行

為了迎接循環經濟發展的大跨越，武漢市制定和實施了促進循環經濟發展的一系列地方性法規和政策。特別是2012年公布的武漢市實施《<中華人民共和國循環經濟促進法>辦法（征求意見稿）》以及2008年已經頒布實施《武漢市循環經濟發展引導資金暫行辦法》和2009年出臺的《省人民政府關于發展低碳經濟的若干意見》為武漢市發展循環經濟提供了重要的法律依據和保障。盡管武漢市發展循環經濟仍處于探索階段，發展循環經濟的法規政策不完善，但武漢市政府的積極行動為武漢市循環經濟立法提供了方向。

三、國內其他省市循環經濟法制建設的經驗與啟示

（一）國內其他省市循環經濟地方性立法情況

1. 山西省

改革開放以來，山西省在資源綜合利用中頒布施行大量政策性規定，如山西省政府2006年發布的《山西省人民政府關于加快發展循環經濟的實施意見》、2008年山西省人大常委會通過的《山西省人大常委會關于加快發展循環經濟的決定》以及《山西省清潔生產審核實施細則》、《山西省節約能源條例》和《資源綜合利用產品認定管理辦法》等一系列規章制度。

從總體上看，山西省的循環經濟法制建設還處于初級階段，存在著許多不足：一是缺乏有關循環經濟的綜合性地方法規。二是缺乏與循環經濟相配套的單項法規。例如“涉及資源回收、科技、教育培訓等縱向管理與企業經營、家電、服務行業等領域”的相關規定不完備，可操作性差。因此，山西省循環經濟發展除了要制定綜合性法規外，應積極開展循環經濟地方性專項規章立法活動，以保障山西省循環經濟持續發展。

2. 廣西省

當前，廣西循環經濟的發展主要依賴國家立法的指導。我國2009年頒布的《循環經濟促進法》確立“提高資源利用效率，保護和改善環境”的原則對廣西發展循環經濟作出全面、系統的指導。同時，《清潔生產促進法》明確規定工業、農業、第三產業實施清潔生產，為廣西循環經濟的發展提供了參考。

另外，廣西省積極推進相關地方立法，諸如頒布實施《南寧市城鄉容貌和環境衛生管理條例》，明確指出“生活垃圾、建筑垃圾分類收集，進行綜合利用”及“醫療廢棄物及其他有毒有害垃圾應當實行無害化處理。”同時施行《南寧市民用建筑節能管理規定》，指出“鼓勵采用太陽能、淺層地能等可再生能源”，這些地方立法都為廣西循環經濟發展發揮積極作用。

3. 安徽省

目前，我國已有四個城市進行了專門的循環經濟立法。作為國家第一批循環經濟試點城市，安徽省銅陵市人民政府在2006年2月制定了《銅陵市發展循環經濟暫行辦法》，主要是以工業、農業、服務業等產業為線索規定推進循環經濟發展的法律制度，明確了政府、企業和社會公眾的責任與義務，建立健全激勵和約束機制。

安徽省發改委在2006年組織編制了《安徽省“十一五”循環經濟發展規劃》。其循環經濟立法主要從以下三個方面對循環經濟規劃予以規范：對于符合循環經濟指標發展的項目，應當明示、支持并寫進名錄；對于能耗較高、污染較重的項目，要在名錄上明示予以限制；對于能耗高、污染嚴重的項目，要在名錄上明示予以禁止。同時，根據自愿原則，對符合循環經濟發展標準和國家鼓勵生產的循環產業項目、企業進行認定。對高能耗、低產出的落后生產技藝、設備和產品，實施限期淘汰制度。

4. 北京市

近幾年，我國一些地方在有關循環經濟發展的立法方面作了有益的探索，尤其是北京循環經濟立法成為全國的典型。

2009年1月1日，北京市頒布《北京市循環經濟試點工作實施意見》。隨后相關配套措施也出臺，《北京市排水和再生水管理辦法》于2010年1月1日起施行，其目的是加強本市排水和再生水管理，實現水資源可持續利用。2010年12月23日通過《中關村國家自主創新示范區條例》，有力推進中關村國家自主創新示范區建設。2012年7月1日施行的《北京市節約用水辦法》進一步促進節水型社會發展。為保持河湖水域面積，北京市于2012年10月1日起施行《北京市河湖保護管理條例》。隨后，北京市相繼制定《北京市實施〈中華人民共和國節約能源法〉辦法》和《北京市節能監察辦法》等規章。但是就立法成效而言，北京市循環經濟立法仍然欠缺其可操作性，立法仍處于進一步探索中。

（二）國內其他省市循環經濟法制建設的啟示

我國循環經濟發展的實踐證明，構建完善的循環經濟法律體系，已成為武漢市發展循環經濟的當務之急。

武漢市循環經濟法律體系應包括以下幾方面內容：一是政策支持。在產業政策方面，積極推進產業結構優化升級，實施資源回收激勵政策，增強企業和公眾回收利用廢舊資源的積極性；在稅收政策方面，對于環保、節能企業實施稅收優惠政策；從金融政策上，對采用高新技術的企業實行融資傾斜，“積極探索成立循環經濟發展基金，專款專用”[3]。二是制度支持。改革和完善資源產權制度、排污收費制度、限期治理制度等，建立地方政府、企業和公眾共同參與的產權主體體系。三是建立健全綜合性法律和不同行業領域的單行法律規范。如《固體廢物污染環境防治法》、《再生資源回收利用法》、《建筑材料循環利用法》等。

四、武漢市循環經濟法制建設構想

（一）武漢市循環經濟立法原則

武漢市現行有關資源和環境保護的地方性法規主要以末端治理模式為立法核心，已不適應循環經濟發展要求。循環經濟活動要求形成資源消費—產品—再生資源的循環模式。所有的物質和資源要在此過程中得到合理、持久的再利用。因此，必須堅持以科學發展、循序漸進和因地制宜為指導思想，遵循生態和經濟規律，確立“政府主導、市場推進與企業配合、公眾參與”的綜合調整等原則。

1. 政府主導原則

政府要明確推行循環經濟的職責和目標。發揮政府在制定市場規則和規范市場運營等方面的宏觀調控作用，創造相對寬松和諧的社會經濟環境，為循環經濟發展營造活躍的氛圍。

2. 市場推進與企業配合原則

充分發揮市場配置資源作用，明確企業在循環經濟中的權利和義務。實行“擴大延伸生產者責任”原則，強化企業責任。同時制定強制規范，通過行政強制力和行政勸導推動企業循環經濟改造，對在規定時間內未達標生產企業，應受相應行政制裁和處罰；對達標企業，可以在貸款、稅收等方面給予優惠和支持。

3. 公眾參與原則

發揮社會合力作用。循環經濟的實施離不開政府積極倡導和企業良好自律，更離不開武漢市民踴躍參與。賦予公眾環境決策權和環境審察監督權，規定社會公眾在發展循環經濟中的權利和義務，推動循環經濟的發展。同時，武漢市政府應加強對發展循環經濟的社會宣傳，運用各種輿論手段和傳播媒介，提升公眾的環保意識和綠色消費理念，鼓勵公眾參與循環經濟建設。

（二）武漢市循環經濟立法定位和立法框架模式選擇

武漢循環經濟立法可以借鑒德國和日本立法模式從循環社會建設責任承擔的角度進行。對武漢來講，其立法既有調整范圍小、客體單一、又有針對性明顯、操作性強的優勢，還可以為國家立法積累寶貴經驗。

1. 武漢市循環經濟立法定位

法律目標是法律理念在立法中的具體體現，法律目標不同所采取的措施各異，產生的效果也有差別。因此，必須明確法律制度的目標定位，才能充分發揮其對循環經濟的促進作用。

目前，武漢市循環經濟發展還處于初級階段。循環經濟立法應當以增進經濟與環境和諧發展為目標，以推動產業結構優化升級，促進企業可持續發展為指引。建立以政府為主導、企業和公眾共同配合的循環經濟體系，全面調動各方力量，齊心協力，共同推動我國循環經濟健康發展。

最后，循環經濟法部門歸屬問題至關重要。對其定位，實際上反映了武漢市對循環經濟本質的認識程度。通過多方實踐，筆者認為循環經濟法應當作為一個獨立的法律部門。循環經濟法的出現源于環境法的發展，但它又是環境法與經濟法的交叉，解決的是經濟發展和環境保護的問題，單純的經濟法、資源法或環境法無法解決這一綜合性矛盾，將循環經濟法定位為一個獨立的法律部門有利于這一問題的解決。

2. 武漢市循環經濟立法框架

武漢循環經濟建設由于各區經濟發展差異，統一立法易導致法律法規形同虛設，缺乏實操性，單行立法是循環經濟法律制度構建的可行性選擇。其法規體系應制定基本法進行宏觀指導，同時在循環經濟發展的每一個階段都進行相應立法，構建一個完整的循環經濟法律保障體系。

武漢市循環經濟主要部門法規建設，主要有：

（1）《武漢循環經濟促進條例》。作為推動武漢市循環經濟發展基本法，其立法結構分為：總則；循環經濟評價與規劃；職責與管理；執行；獎勵措施；法律責任；附則。主要內容如下：一是明確循環經濟發展目標，將循環經濟理念落到實處。二是確定規劃內容。依照武漢市經濟社會發展不同階段，政府和企業結合自身實際，制定切實可行的行業、企業循環規劃等。三是明確循環經濟義務主體，推行公眾參與制度。四是規定激勵與懲罰措施。五是明確法律責任和救濟途徑。

（2）制定《武漢循環經濟規劃條例》。該條例應在《武漢城市圈改革試驗促進條例》的基礎上，總體規劃全市循環經濟發展布局，同時根據各區發展的不同階段，進行區域規劃和專項循環規劃；循環經濟發展規劃最后確定的約束性指標應當分解到各級政府和相關部門，建立循環經濟實施責任制。

（3）實施《武漢水污染防治辦法》。武漢作為百湖城市，同時作為中部循環經濟國家試點，武漢市應制定適合武漢實際的實施條例，以細化法規或編制創制行動計劃等方式不斷改善武漢周邊水環境，有力推動各污染防治工作的開展。

（4）《武漢清潔生產促進法實施細則》。武漢市應積極制定《清潔生產促進法實施細則》，重點控制污染產生和廢物循環利用，使風險預防更加具體化，促進武漢城市圈的可持續發展。

（5）出臺《武漢促進循環經濟發展標準條例》。武漢循環經濟的發展，需要一套科學客觀量化的標準體系，來公正地評價循環經濟發展態勢。該標準規范體系既要明確制定規劃方向，也要符合武漢兩型社會環境資源和諧發展的重要指南。因此，循環經濟各項標準，如：環境容量標準、排污總量控制標準回收利用標準等，需要以法律的形式來確定其導向性、權威性、系統性和穩定性。

（6）出臺《武漢節能產品目錄》和《關于武漢政府節能采購的意見》。政府應當對生產和使用目錄內產品給予稅收優惠政策，并將綠色產品列入政府采購范圍，積極探索建立生態修復和環境保護的經濟補償機制。

（7）《武漢促進綠色消費條例》。政府以采購的方式鼓勵消費者綠色消費，有力推動武漢市防治工作進行。

（8）制定《武漢廢棄物處理條例》。武漢市廢棄物處理立法主要利用各有利條件，減少廢棄物產生和實現廢棄物資源化，以及規定押金制度，推動再循環利用系統化。

（9）實施《武漢循環經濟監管辦法》。該條例旨在建立環境影響評價制度，綜合審查資源利用、污染排放等情況，嚴格執行高耗能、高耗水行業市場準入標準，重點監管控制污染排放總量。

（10）制定《武漢全民環保行動綱領》。武漢市應強化民眾環保意識，創新環境文化，加大輿論宣傳，改變公眾消費理念，充分發揮非政府組織的作用，集中社會公眾力量，不斷改善生態環境。

3. 完善相關配套法規、規章，健全循環經濟法律保障體系

實現武漢循環經濟平衡快速發展，需構建完整的循環經濟體系。其內容如下：第一，樹立綠色GDP 發展觀引導地方經濟社會和諧發展，將循環經濟發展任務納入干部業績考核機制；第二，發揮市場資源配置作用，建立能夠反映資源稀缺程度的價格運行體系；第三，加強行政指導，繼續實施并完善促進節約發展、清潔發展、安全發展的價格和收費政策；第四，“建立武漢市資源節約和環境治理市場機制，改革資源性產品價格和限制容量有償使用制度，實行污染責任分擔約束懲罰機制。”[4]

由于循環經濟的開啟需要投入大量人力物力，尤其是資金和技術的支持。因此，對于貧富差距懸殊、社會保障體系滯后等諸多社會問題的武漢市來說，循環經濟理念所帶來的既是機遇，又是挑戰。妥善解決經濟發展中存在的各種問題，始終將循環經濟理念作為主線貫穿于經濟發展的方方面面，絕非易事。武漢市循環經濟法制建設必須吸收國內外有關經驗，充分把握國內立法的“本土資源”，做到“切合實際”，而絕非“照搬照抄”。

參考文獻：

[1] 吳季松. 循環經濟綜論[M]. 北京：新華出版社，2006：173.

[2] 章茂龍. 推進武漢城市圈“兩型社會” 建設戰略思考[J]. 長江論壇，2009（1）：25-31.

[3] 劉祥國. 國外循環經濟立法的現狀、評價與啟示[J]. 蘭州學刊，2011（6）：204-206.

[4] 喻靖文. 武漢城市圈循環經濟發展的優勢和需要注意的幾個問題[J]. 中國城市經濟，2010（6）：243-244.