財政支持耕地保護補償機制建設實踐與政策探討

鄭斌斌

我國實行最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線不動搖。當前耕地保護基本手段是實行規劃和用途管制，強調耕地保護主體要承擔耕地保護義務，卻忽略了其損失的利益：導致保護主體缺乏內在的動力，不利于我國耕地保護目標實現。對此，2008年，黨的十七屆三中全會明確提出“劃定永久基本農田，建立耕地保護補償機制”的政策。黨的十八屆三中全會再次要求“堅持和完善最嚴格的耕地保護制度”、“實行資源有償使用和生態補償制度”。浙江省于2009年開始探索建立耕地保護補償機制，并于2012年啟動省級試點。本文基于幾年來的試點實踐，探討財政支持耕地保護補償機制建設有關問題。

一、浙江省財政支持耕地保護補償機制建設的試點范圍

2009年，浙江省開始在國家基本農田保護示范區和省級基本農田保護示范區的縣（市）中選擇一個鄉鎮或一個村進行試點。2012年開始，在海寧、臨海市開展耕地保護補償機制建設省級試點工作，并逐年擴大試點范圍，2013年將桐廬縣等9個縣（市）納入試點范圍，2014年進一步將嘉興市所轄縣（市、區）納入試點范圍。省財政積極增加財政投入，由2012年的1911萬元增加至2014年的9101萬元，三年來省財政累計安排資金1.61億元。

二、浙江省財政支持耕地保護補償機制建設的做法

浙江省財政以加強耕地保護為目標、保障糧食安全為導向，突出重點，制定了試點補助政策。

（一）加強耕地保護為政策目標。試點政策目標為，實行保護責任與資金補償相掛鉤，構建耕地保護補償機制，充分調動各級組織和農民保護耕地的積極性，提高耕地綜合生產能力，力保集中連片、a優質耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高，穩定糧食生產能力，確保糧食安全。探索建立耕地保護補償投入機制，制定補償資金籌措、分配、使用、管理制度。

（二）保障糧食安全為政策導向。為突出耕地保護對于糧食安全的重要意義，發揮政策導向作用，省分配補助資金時將糧食生產功能區面積作為重要因素，分配權重占60%。同時要求各試點縣在制定補償方案時實行差別補助標準，補償政策向種植早稻等糧食作物的基本農田傾斜，引導和促進糧食生產。

（三）突出補償重點。耕地保護補償實行面上補償和重點補償相結合。補償重點區域結合高標準基本農田建設、千萬畝標準農田質量提升工程、糧食生產功能區和現代農業園區建設等確定。省補助資金由試點縣統籌使用，重點補助糧食生產功能區，主要用于對土地承包經營戶的直接經濟補償和承擔耕地保護責任的村集體經濟組織保護和開展基本農田基礎設施日常維護等支出。

三、試點政策成效

（一）初步建立了耕地保護補償機制。大部分試點縣初步建立了耕地保護補償資金機制，制定了補償政策，明確了資金來源、補助對象、標準、方式和發放程序等。（1）補助對象方面，有的單獨補貼給農村集體經濟組織，如平陽縣、安吉縣、武義縣、岱山縣、松陽縣等5個縣；有的補貼給農村集體經濟組織和擁有土地承包經營權并承擔耕地保護責任的農戶，如桐廬縣、海寧市等2個縣；有的補貼給種植農戶，如臨海市。（2）補助標準方面，補貼到農戶個人的，30元/畝·年到120元/畝·年不等；補貼到農村集體經濟組織的，結合不同耕地保護工作績效，每個村2萬元/年到10萬元/年不等。（3）補助方式方面，有的分重點區域補償和一般區域補償；有的實行基本補償與獎勵性補償相結合；有的根據以違法用地情況為主要內容的耕地保護責任落實情況給予補助。

（二）增加了農村集體經濟組織和農民收入。試點政策對耕地保護主體給予補償，直接增加了農村集體經濟組織和農民收入。2014年度全省累計撥付耕地保護補償資金2.01億元，其中補助給村集體經濟組織資金1.4566億元，涉及鄉鎮240個、行政村3967個、耕地面積517.45萬畝。雖然目前的補償標準不高，發放給個人的資金有限，但充分體現了政策的普惠性。

（三）提高了耕地保護意識，遏制了違法用地現象。通過試點政策宣傳和政策激勵約束，明顯增強了基層政府、農村集體經濟組織和農民群眾保護耕地的內在動力，提高了耕地保護意識，有效調動了農村集體經濟組織和農民保護耕地的積極性。各試點縣將耕地保護補償與土地管理工作績效，特別是違法用地防控工作緊密結合，有效遏制了違法用地現象。如海寧市每畝補償100元，對發生違法用地的，扣發補償資金并要求整改。這幾年海寧市違法占用耕地的比例明顯下降。

（四）提高了糧食綜合生產能力，促進了糧食作物的種植。對農村集體經濟組織的補助，為農田基礎設施維護和修繕提供了資金來源，提高了耕地質量和糧食生產綜合生產能力。部分試點縣將補助政策與種植糧食作物相掛鉤，重點補償糧食生產功能區內的耕地，有效促進了糧食作物的種植。如開化縣對高標準基本農田、糧食生產功能區和現代農業園區內種植早稻的補助標準為100元/畝·年，種植其他農作物的補助40元/畝·年，充分體現向種植糧食作物區域傾斜的政策導向。

四、存在的困難和問題

浙江省耕地保護補償機制建設試點工作取得了一些成效，但也顯現出一些困難和問題：

（一）耕地保護補償資金的來源較單一且不穩定。目前試點縣補償資金來源主要為新增建設用地土地有償使用費（簡稱新增費），來源較單一并且收入不穩定。首先，新增費面臨減收。國土資發〔2014〕18號文件明確，加強年度用地計劃與規劃的銜接，逐步減少新增建設用地計劃指標，重點控制東部地區特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規模。這意味著如果新增費征收標準不變，新增費將面臨減收。其次，新增費作為造地改田資金的主要來源之一，按規定還需保障土地整治和基本農田建設等支出，可用于耕地保護補償的資金相應減少。再者，受宏觀經濟形勢影響，年度間用地計劃指標使用量不均衡，新增費收入不穩定。

（二）耕地保護補償面臨“補少不起作用，補多沒有財力”的困局。有學者研究提出，耕地保護補償實質上是對耕地使用限制的補償。補償的具體標準根據正常市場條件下的耕地轉為最佳利用方向（可定義為建設用地）的土地價值與原正常市場條件下農業用途價值的差額測算確定。我們可以將此差額當作耕地保護的機會成本。從耕地保護補償單項政策看，目前實行的補償標準，遠未達到耕地保護主體的機會成本，尤其是對農戶發揮的激勵作用有限。同時從目前的財力狀況來看，難以實現補償標準與耕地保護主體的機會成本相當。

（三）耕地補償標準難以準確計算和確定。耕地保護行為對于農民和地方政府而言都存在機會成本。當耕地維持農業用途時具有農業生產價值、生存保障價值、糧食安全價值和生態價值。這些價值的歸屬難以準確劃分，價值大小也難以精確計算。同時部分耕地資源價值已在市場交易中得到補償，部分價值被耕地盈余區的耕地使用者享有。不同區位的耕地保護機會成本也不同，城鎮周邊的耕地的機會成本要大于遠離城鎮的。由于影響因素較多，對不同補償對象的補償標準難以準確計算和確定。

（四）國家層面未明確具體要求，省級政策制定有難度。中央十分重視耕地保護補償工作，十七屆三中全會、十八屆三中全會，2011、2014年的中央1號文件、國務院164次常務會議等多次提及建立耕地保護補償機制問題，但未出臺具體指導性意見。省級層面在資金籌措、使用等方面均存在困惑，制定全省框架性政策有難度。

五、財政支持耕地保護補償機制建設政策探討

（一）建立資金投入長效機制。需進一步拓寬耕地保護補償資金來源，除新增費外，具有耕地發展權跨區域補償性質的土地指標調劑收入可作為來源，此外還可以在土地出讓收入和耕地占用稅新增收入中安排資金，有條件的地方還可以在一般公共預算中安排部分資金。同時中央應合理提高耕地占用稅和新增費征收標準，使占用耕地的成本能如實反映耕地資源的稀缺程度和耕地保護成本。

（二）加大資金整合力度。目前浙江省正開展糧食生產綜合改革試點工作，推進農業補貼制度改革，加大糧食生產補貼資金在縣級的統籌整合，使得原本“多、散、小”的資金發揮集聚效益，充分調動農民種糧和保護耕地的積極性。這些糧食生產補貼政策體現了對農民保護耕地的補償。目前與耕地保護相關的政策和資金仍有進一步整合的空間。如糧食生產功能區水稻生態補償政策和耕地保護補償政策在補助對象和用途上有一定的相似性，可研究采用因素法分配，切塊下達，由市縣統籌用于耕地保護補償。

（三）實行差別補償和重點補償。《土地管理法》明確提出耕地保護的目標是實現耕地的總量動態平衡，即耕地數量和質量的總體平衡。這要求在補償制度設計上，既要以耕地數量為因素，也要與耕地質量情況掛鉤，對不同質量和區域的耕地，在補償政策上應有所區別。目前按照中央統一部署，浙江省正在開展永久基本農田示范區劃定工作，建立耕地保護補償機制應該與此項工作成果銜接，補償政策向優質耕地和永久基本農田示范區等重點區域傾斜。

（四）建立政策動態調整機制。經濟社會發展的不同階段，補償資金的籌集能力會發生變化，各地可以結合各階段的財力狀況，以一定年限為周期確定動態補償標準。為更好發揮資金效益，在補償標準相對不高、農田基礎設施條件較落后、村集體經濟困難的狀況下，補償資金可著重用于農村集體經濟組織開展農田基礎設施維護和修繕，反之，加大用于農戶直接補償的比例。

（五）量力而行，循序漸進。耕地保護補償涉及面廣，資金需求量大，各地應按照循序漸進原則，先選擇重點區域的基本農田開展試點，建立完善耕地保護補償機制，總結經驗，再擴大到所有基本農田，最后到所有耕地。

（六）與降低耕地經營成本，提高經營收入相結合。在當前耕地保護重點轉向提高耕地集約利用水平的背景下，耕地保護補償不能單純依靠直接經濟補償，還需通過加大農業基礎設施建設、提高農業科技投入等途徑，降低耕地經營成本，提高農民耕地經營收入，激勵農民耕地保護的主動性。

（作者單位：浙江省財政廳農業處）

責任編輯：洪峰