淺析中國海外經濟利益治理

邢凱旋 步星輝

摘要：

維護海外經濟利益能力是一個國家參與全球經濟治理的重要保障，是治理能力現代化的重要組成部分。我國通過多元主體的主動參與、多個領域的不斷擴展、多種手段的靈活運用，維護了海外經濟利益。但是，從整體來看，治理能力的建設上存在系統性仍略顯不足、內部機制不完善，市場尚未充分發揮決定性作用等諸多問題。因此，提升海外經濟利益維護和拓展的治理能力，應致力于加強戰略的系統性、制度和機制完備性以及提升企業的市場競爭性。

關鍵詞：海外經濟利益；治理能力；維護與拓展

中圖分類號：F125文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2015）04-0086-05

作為20世紀末西方公共部門改革的重要內容之一，治理（Governance）不僅包括價值和政策，還包括政府權力運作的過程。具體來看，治理體現在整個國家以及公民利益密切相關的所有公共事務和公共事務治理過程，是對公共產品生產與供給、社會資源協調與分配、公共政策的制定和實施、社會認同的維系、國家安全的維護以及國際關系的維持。治理能力體現在國家內政外交的諸多方面，落實在政治、經濟、社會、文化、生態等眾多領域。作為治理現代化的重要組成部分，海外利益維護和拓展是體現政府治理能力和水平的重要內容，是一個國家在國際舞臺上不可或缺的能力體現，是政府行政能力和行政智慧的重要表現。

一、海外利益維護和拓展對治理的要求

1.治理是系統和全方位的

海外利益與捍衛國家主權、維護領土完整和保障公民權益密不可分。因此，在海外利益維護和拓展過程中，需要政府作為公共服務的主導者，為市場、社會團體、公民形成合力搭建平臺，才能保證各個部門密切配合、相輔相成，有效地針對貿易、金融、對外直接投資、能源等諸多領域，運用法律、協商、武力等手段，維護海外利益。

2.治理是包容和協同的

在經濟全球化過程中，各國發展存在明顯的競爭性，凸顯了各方合作的必然性。這就要求各國在競合過程中，相互促進，共同發展，將全球化發展的成果惠及更多的國家和地區，進一步推動全球的可持續發展。由于各國經濟發展基礎不同、發展階段存在差異，利益訴求有所區別，因此，在維護和拓展海外利益的過程中，治理應表現出更多的社會責任，更為注重包容與協同建設。海外利益的擴展不是單純依靠強制力，而是需要通過政府與政府之間、政府與社會、企業之間的對話建立更深層次的互信，通過友好、信任、合作構成治理的基礎，通過各個行為體認可的行動規則的制定，實現國際環境的改善，促進各國協同發展。

3.治理是動態和靈活的

復雜的國際環境需要政府靈活應對，需要政府具備能夠預見未來可能出現新問題的能力。因此，在海外利益維護和拓展中，治理必須是靈活的、動態的。在不確定的環境中，針對新興議題，政府能夠挖掘議題的適應性路徑，通過持續地調整公共政策，做好海外利益的布局。

二、海外經濟利益治理的現狀及 存在問題

1.我國海外經濟利益治理的現狀

改革開放以來，我國與海外市場在聯系的廣度上、合作的深度上都有了大幅度的提高。海外經濟利益的治理也得到了前所未有的發展。

（1）多元主體主動參與

[JP3]在海外利益維護過程中，我國已初步形成了由政府搭建服務平臺，市場配置資源，社會填補政府與市場空白的多元主體參與的維護海外利益的局面。基本改變了完全由政府主導的治理模式，構成了政府、市場和社會多元參與的海外利益維護主體。

為了企業和公民更好地了解海外環境，商務部每年定期發布《國別貿易投資環境報告》《對外投資合作國別（地區）指南》，通過介紹各地區的政治局勢、經濟環境、政策法規、社會治安等信息，幫助企業了解海外貿易投資環境，客觀認識和掌握國際環境，提高風險防范意識和貿易壁壘的應對能力。外交部本著“以人為本、執政為民”的理念，形成了中央、地方、企業、駐外使館“四位一體”的保護海外公民和機構的聯動機制，通過領事保護制度和建立內部機構為中國公民和企業提供服務。

在政府致力于海外經濟利益擴展中，中國企業也在國際市場中發出自己的聲音，積極發揮市場作用。繼2010年11月，中國唯一一家評級機構大公國際下調了美國的信用等級后，2011年8月，大公國際再次將美國主權信用從A+下調至A級，評級展望為負面。大公國際認為美國國債增速超過其整體經濟和稅收的增速，其償債能力下降，有可能進一步爆發債務危機。無論大公國際對國際金融格局的影響有多大，但是作為中國企業在國際評級市場上首次發出自己的聲音，就世界金融表達了自己的看法，對維護中國海外金融資產的安全邁出了重要一步。

為了樹立良好的國家形象，創造有利的市場環境，國家領導人通過出訪和參與各種國際活動，申明國家的經濟利益。其中，率經貿團出訪已經成為常規化的外交動作。每次領導人出訪，官方向社會發布信息，企業自愿報名，相關部門結合中國與當地產業的優勢特點以及合作的重點領域，因地而異、因時而異地選擇企業隨行。習近平主席出訪歐洲時，隨行的企業包括汽車、金融、能源、醫藥和科技等；出訪中亞時，隨行企業以能源和基礎設施建設為主。通過高層訪問，由政府搭橋，加強企業與海外市場聯系，為企業對接國際市場搭建平臺，提升形象。

此外，智庫也在積極為維護海外經濟利益提供智力支持。由中國國際經濟交流中心舉辦的全球智庫峰會，每年吸納100多個前政要、諾貝爾獎得主、全球500強CEO圍繞全球及中國經濟問題展開討論，為全球金融安全、貿易自由化、投資便利化等問題建言獻策。每次金磚國家領導人峰會與金磚國家智庫會議平行舉行，促進領導人會晤中達成共識。

（2）多個領域不斷擴展

在海外經濟利益不斷擴展的過程中，我國實現了從應對經貿摩擦、能源等具體問題向參與國際機制改革轉變。

目前的國際經濟體制機制，多是在二戰結束后建立起來的，隨著國際經濟環境轉變，一些機制已經不再符合廣大發展中國家的利益。2008年金融危機發生后，為了穩定國際經濟秩序，以中國為代表的發展中國家要求改革國際貨幣基金組織的投票權，增加發展中國家的話語權，加大對國際金融體系的監管力度。作為中國參與國際機制建設的重要舉措，中國在世界經濟發展的關鍵階段，為促成國際金融治理制度的改革發揮了重要作用。

貿易領域，中國不僅具備了積極應對貿易摩擦的意識和能力，而且還在積極構建橫跨東西自貿平臺和輻射各州的自貿網絡。通過積極推動區域合作，建立健全貿易救濟制度、貿易摩擦協商解決機制、金融合作機制等，更好地開拓海外市場。目前，我國已建成和在建18個自貿區，涉及31個國家和地區。

金融領域，2014年金磚國家開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行分別成立。作為中國主導建立的兩家金融機構，金磚銀行以服務發展中國家為重點，為發展中國家投融資提供幫助。亞洲基礎設施投資銀行則以援助亞太地區國家的基礎設施建設為主要方向，為亞洲國家的基礎設施項目提供融資支持。兩家金融機構的建立，不僅豐富了中國在投融資領域的經驗，而且為人民幣國際化提供平臺；更為重要的是對于加速推動國際貨幣基金組織和世界銀行的改革提供動力。

此外，“一帶一路”的戰略構想，為相關各國打造互利共贏的“利益共同體”和互惠共榮的“命運共同體”提供了平臺。

（3）多種手段靈活運用

政府靈活運用談判、協商、援助等外交手段在國際問題上爭取廣大發展中國家的認同，得到更廣泛的國際支持來維護和拓展經濟利益。

2001年啟動的多哈回合談判，由于各方在農業和非農產品市場準入等問題上的嚴重分歧，多年停滯不前。2008年金融危機發生以后，以美國為首的發達國家另起爐灶，紛紛加入了泛太平洋伙伴關系（TPP）和跨大西洋貿易與投資戰略伙伴協議（TTIP）的談判，試圖用高質量、高標準、高開放度的新的規制，重塑世界經貿格局。作為包括東亞國家在內的新的區域合作組織，新的規則將正在發展的新興經濟體排除在外，不利于多邊貿易的發展。此外，美國加入TPP對中國在東亞地區的建設者身份也會產生很大的沖擊，嚴重威脅中國海外經濟利益。因此，維護多邊貿易體制就變得十分重要。2013年12月在巴厘島啟動的新一輪的多哈回合談判既是重拾各國對多邊貿易的信心，又是考驗中國維護海外經濟利益治理能力的重要結點，防止貿易保護主義、堅持開放的多邊貿易體系成為中國維護更廣大國家經濟利益的責任。自2001年中國加入WTO以來，我國政府通過參與多哈回合談判，經濟治理能力有所提高。不僅學習了國際規則、熟悉了談判過程，而且能夠運用規則、參與貿易規則制定。通過分析多哈回合停滯不前的主要障礙，有針對性地就多哈回合中的農業和發展問題，積極地開展協調工作。在世界貿易組織的框架下積極開展“促貿援助”，利用貿易促進發展中國家和最不發達國家的經濟發展，在基礎設施建設、生產能力提高、關稅待遇以及幫助參與多邊貿易體制提供幫助。2011年12月起，中國開始為貝寧、馬里、乍得、布基納法索非洲“棉花四國”提供促貿援助。兩年累計提供了2 000萬美元的經濟技術援助，為“棉花四國”解決了資金和技術問題。在巴厘島會議上，中國承諾將繼續為“棉花四國”提供7億元人民幣援助，通過援建基礎設施、提供生產物資、加強人員培訓、進行科研合作、推動企業合作以及提升貿易能力，促進“棉花四國”在棉花生產、加工、儲運和貿易能力。正是由于中國未雨綢繆解決了一些國家在多邊貿易中的顧慮，對促成多邊貿易協定起到了關鍵性作用。2013年12月7日，世貿組織成員國達成“巴厘一攬子協定”，作為世貿組織成立以來首份多邊貿易協定，為多邊貿易的發展注入了新的活動。在此次多邊貿易的談判中，充分體現了我國政府，能夠掌握規則、運用協調、援助等手段，助推多邊貿易體系的前行，維護海外經濟利益能力有了明顯的提高。

2.海外經濟利益治理存在的問題

盡管中國海外經濟利益的治理水平得到了一定幅度的提高，但是，由于海外市場拓展的時間有限，與發達國家相比，在治理能力建設上仍存在一定的問題。

（1）系統的戰略思維應進一步加強

總體看來，我國在海外經濟利益的擴展中過度關注了短期利益。尚缺乏一個連貫的、總體的布局和戰略框架。

一是缺乏挖掘國際公共問題的能力。歐美等國家和地區在此方面更勝一籌。歐洲通過WTO提出貿易爭端的解決機制，通過倡議簽署《京都議定書》提出氣候問題，來提高在全球經濟治理的地位。相比較而言，中國在全球市場規則和國際體制機制的設立上，缺乏戰略意識。

二是缺乏海外市場開發的系統性。通過多邊、區域、雙邊的合作，在貿易、投資、知識產權、環境保護、競爭政策等方面，充分利用各國的資本、資源和勞動力。既要充分利用海外的資源優勢，又要關注國內優勢產業的“走出去”，在平衡國內制造業“走出去”，又要關注因此可能帶來的就業問題，這無不需要政府在海外利益的擴展中做好戰略布局，將海外經濟利益的服務于國家經濟安全。目前來看，在某些海外市場上，中國企業自身的競爭帶來的內耗，造成海外利益損失。因此，如何結合國內經濟體制改革，具有戰略意識地布局海外市場，是急需解決的問題。

（2）完備的制度體系應加強建設

迄今為止，我國尚沒有一項專門針對海外人員和企業保護的法律，尚缺少一個政府與企業溝通的平臺，隨著越來越多的機構、企業和公民走向國際市場，中國有必要建立整體的、系統的治理機制維護海外經濟利益，為海外資產、機構和公民提供制度性的保障，同時需要建立一套制度約束和規范中國機構及公民在海外的行為。通過緊密相連、相互協調的體制機制，來實現中國在海外利益維護過程中的制度化、規范化和程序化。

（3）國際競爭力應進一步提升

黨的十八屆三中全會提出的“市場在資源配置中起決定性作用”對我國海外經濟利益的擴展，提出了更高的要求。從市場主體來看，經濟全球化為市場全球性的生產布局提供了有利條件，企業要想實現利潤最大化，要將其生產服務各個環節分布在全球最有利于其效益最大化的地區，實現高勞動生產率和低成本的結合。在企業“走出去”的過程中，作為資本、技術、人員還有文化輸出的重要載體，無不需要得到政府的支持。政府通過適當政策和政府行為對市場提供保障并加以引導，發揮其服務功能，使市場運行更為公平有效。通過市場資源配置的決定性作用，使企業在海外經濟利益的擴展中，實現利益最大化。同時，通過企業的正外部性，樹立更好的國家形象。然而，中國企業對海外資源的追逐不可避免地將投資布局在一些敏感的地區，導致了企業獲取經濟利益的脆弱性和敏感性，而過多地關注資源和原材料，可能導致企業在海外市場上難以獲得東道國的認可。

只有企業競爭力得到提升，才能促進產業競爭力形成，進而對于提高國家的競爭力形成保障。

三、提升海外經濟利益治理水平的路徑

截至2013年，我國5 090家企業在156個國家進行了對外直接投資，投資金額達901.7億美元。海外金融資產高達5.9萬億美元，對外承包工程業務完成營業額1 371.4億美元，對外勞務合作派出各類勞務人員.7萬人。2014年中國對外投資額首次超過吸引的外資，“走出去”將成為中國經濟的“新常態”，不斷擴大的海外利益，要求我們必須提升海外經濟利益維護的治理水平。在提升治理水平的過程中，從戰略上要形成大局思維；在戰術上，加強對海外企業、機構和公民的保護和監管的體制、機制建設。提高企業市場競爭力，才能加速治理現代化的進程。

1.具有戰略高度統籌海外利益

在海外利益和維護和拓展中，應包容全球利益、地區利益、他國利益和中國利益；注重實現經濟利益的同時，協同政治、文化、社會利益；注重實現短期利益的同時，平衡長期利益。

首先，提升海外經濟利益治理能力應具有整體理念。在經濟利益擴展過程中，要融合政治、經濟、安全、文化利益，通過政治上與發達國家、發展中國家建立友好關系來營造環境，通過確保國家及公民安全，保障經濟利益的獲得；通過文化傳播，保障經濟利益的持久性。在海外利益的擴展中，將國內深化經濟體制改革與海外經濟利益獲得有機結合，將中國轉變經濟發展方式的理念應用到海外經濟利益的擴展過程中，從獲取海外資源向根治于海外市場轉變，實現從粗放式向集約的、精細化的海外經濟利益實現轉變。

其次，提升治理能力應具備全球視野。在擴大海外經濟利益的過程中，更多地負擔參與國際經濟秩序重建的責任。作為一個新興大國，在全球經濟治理的過程中，既要關注新興經濟體的利益，又要注意發達國家的利益，不能急于求成。在全球經濟失衡、經濟增長乏力的過程中，充分挖掘各方的利益契合點，循序漸進改革現有規制。

再次，提高治理水平應學會使用復合手段。中國海外利益的擴大，一定要在基于中國的世界觀和理念體系下，在外交過程中，表現出更加務實態度，在不干涉原則上更為靈活地應對國際事務。提升把握、運用國際規制的能力，以公共問題為切入點，爭取得到更多國家的支持。當國家利益受到危害時，不惜動用武力解決問題；通過高層訪問申明經濟利益，利用援助外交手段，樹立國家形象。

2.注重體制機制建設

首先，從機構建設上看，注重常規性組織和應急性組織的建設。一是就常規性組織方面，應加強政府、企業和行業協會的溝通，建立政府和企業在海外安全問題的對話機構。如美國海外安全顧問委員會（OSAC）由34名企業和政府機構的代表構成，專門為4 600家美國海外的企業和組織服務，提供海外專題報告、安全、恐怖活動等信息，方便企業把握海外市場信息。另外，通過政府與企業之間的聯系，將企業的意見、信息及時反饋給政府部門，為政府在國際問題上作出有利地抉擇提供幫助。二是當緊急問題出現時，成立高級別的領導機構，保障經濟利益實現。如經濟危機嚴重影響經濟發展時，美國成立了內閣級別的“出口委員會”，由國務院、商務部、農業部、貿易談判代表等多個部門的要員組成，針對美國的貿易問題，完善治理手段，推動出口貿易的發展。

其次，從制度建設上看，對外，在財稅政策上給予企業海外投資優惠，在保險制度上降低企業海外投資的風險，在貿易政策上給予企業發展空間，在金融政策上提供企業投融資方便，在安全上給予充分保障，在信息披露上給予企業足夠的透明度，為海外經濟利益的獲得提供全方位的保障。對內，規范企業在海外經營過程中反賄賂、反壟斷、保護知識產權、保護環境等行為。完善企業投資的立體政策體系。此外，作為發展中國家的代表，中國在維持多邊、開放的全球經濟格局中發揮著重要的作用，中國應學會借助共同規則、制度來提高海外經濟利益保護的力度。

[JP3]再次，應加大人才隊伍的建設。中國目前能夠自如地參與復雜的、高技術含量談判的人才相對較少，要提升治理水平，必然要加強人才隊伍的建設。

3.提升企業的國際競爭力

斯德哥爾摩和平所在對中國的海外利益進行研究，認為中國對自然資源的需求，決定了中國的石油公司越來越多的投資在世界主要沖突地區。這不僅說明以能源為主導的海外直接投資極大地束縛了經濟利益的獲得。同時，一定程度上說明我們在獲得海外經濟利益時，對能源的追求占主導，尚未充分發揮產業優勢，實現全球的價值鏈布局。海外利益的擴展需要我們以市場為主導，通過市場資源配置能力，來提升海外經濟治理的整體能力。考慮根據不同的行業和地區特點，以并購重組的方式進入海外市場，關注外資品牌的核心技術，海外企業的營銷渠道，來擴大海外利益。在關注資源和市場的情況下，我國企業還應注重分擔東道國的社會責任，通過加強公共宣傳，融入東道國，加強本土化建設。通過建立與東道國政府、企業、媒體和公民的良好關系，避免和當地的文化產生沖突，才能更好地在當地生存、發展。同時，中國企業應致力于提升關鍵技術，努力提高產品的技術和科技含量，和國際標準和先進技術靠攏，規避更高標準框架的貿易規則。

作為新興的發展中國家，中國的海外利益的治理經驗并不豐富，能力有限，這就要求我們面對錯綜復雜的國際環境時，能夠在堅持和平共處五項原則的基礎上，結合中國國情，批判地借鑒、開放地吸收其他國家成功的經驗，來提升海外利益維護中的治理水平。

[HT5H]參考文獻：[HT9.5SS]

[1][ZK（#]鄭言，李猛.推進國家治理體系與國家治理能力現代化[J].吉林大學社會科學學報，2014（3）：3-13.