行政審批電子文件歸檔工作探討

摘要：本文依托北京市住房和城鄉建設委員會行政審批業務，對行政審批電子文件歸檔中所面臨的缺少相關資料、缺少簽字蓋章和電子文件真實可用等問題進行了分析，并提出了切實可行的技術解決方案，旨在推動行政審批電子文件的歸檔管理。

關鍵詞：行政審批電子文件歸檔

行政審批電子文件一般產生于專業主管部門行政審批業務系統辦理過程中。它在內容上與最終形成的紙質行政審批檔案基本相同，管好用好這部分電子文件，有利于促進行政審批檔案規范化管理體系的構建，[1]促進檔案信息資源開發利用，推進數字檔案資源建設和檔案信息資源的共建共享和網絡化服務，[2]也可大幅度降低后期檔案數字化成本，發揮檔案業務支撐作用。

隨著全面改革的深入和國家簡政放權的深化，各專業主管部門不斷依法精簡和規范審批事項，完善行政審批業務系統的信息化建設。基于此，各類行政審批紙質及電子文件應運而生，這種檔案數字資源正呈幾何量級增長，形式多樣、內容廣泛。在這樣的背景下，針對行政審批電子文件歸檔工作中遇到的問題，提出必要的解決方案變得尤為急迫。

一、行政審批電子文件歸檔的必要性

行政審批檔案作為市住房城鄉建設系統檔案的重要組成部分，是住房城鄉建設管理的重要歷史記錄和憑證。加強對行政審批電子文件的科學化管理、規范化研究，有利于拓展檔案社會服務功能、推動市區兩級檔案資源和服務利用體系建設。因此，有必要對住房城鄉建設系統行政審批電子文件歸檔、利用工作進行探討。

此外，行政審批電子文件在內容上與最終紙質行政審批檔案基本一致，在信息檢索、編研、共享等數據挖掘和利用方面具有先天優勢，利用價值較高。大力推進行政審批電子文件規范化管理可大幅度降低后期紙質檔案數字化成本，其中接近2/3的行政審批事項產生的電子文件可以不用轉化為數字化副本，不僅節約政務資源，降低運行成本，提高工作效率，還可以進一步推動檔案系統化、信息化、網絡化管理進程。

二、行政審批電子文件的管理現狀

北京市住房和城鄉建設委員會（以下簡稱市住建委），目前承擔62項、390個子項行政審批業務，這些業務在辦理環節形成了近60余類、300余項前后內容緊密聯系的紙質檔案和電子文件。這些電子文件以文本、圖片等形式存儲在業務系統中。僅建筑工程審批類電子文件數據量就達143G。由于業務系統缺少檔案歸檔功能，其中絕大部分電子文件未進行歸檔。

2010年市住建委推行行政職能和事務性工作相分離的“管辦分離”工作模式，根據業務審核要點、難易程度等分為三級辦理。這種審批方式可合并事項或精簡申報材料進行辦理，極大地縮短了審批時限，提高了工作效率，減輕了企業申報次數和重復提交材料的負擔。具體情況如下：

（一）行政審批電子文件及紙質檔案的形成過程

1.申請人根據申報事項在線填寫相關信息，生成申請表，并同步上傳申請業務所需資料的電子版。

2.行政審批業務系統按照統一格式，將上傳通過的申請材料，自動生成符合業務辦理的不可修改的電子文件。

3.申請人下載該行政審批系統生成的打包電子文件，進行打印、簽字、蓋章、裝訂成冊后，到主管部門受理窗口提交全部紙質材料。

4.主管部門審核人員按照審批事項對申請單位的紙質材料進行受理審查。行政審批業務系統根據審批人員的崗位職責分配權限，自動生成審批過程和結果性電子文件行政審批辦理文書（如受理、辦理結果通知書等文件電子版）和對應的紙質輸出版的行政辦理文書（紙質版需要審核人員分別手寫并簽字確認）。

5.主管部門審核人員將在窗口按程序接收的紙質材料及手寫的行政辦理文書歸集轉入下一個審批環節，直至辦理完畢，最終形成紙質行政審批檔案。而行政審批業務系統產生的電子文件辦結后一般存儲于業務系統中，少數有歸檔功能的則進入電子文件預歸檔環節。

6.至此，上述行政審批電子文件的生命周期結束。（二）行政審批業務系統電子文件利用情況

現行的行政審批業務系統承擔文件的形成、流轉與存儲功能，不定期進行電子文件在線或離線歸檔。審批事項受理過程中，無論是新辦事項的辦理，還是原有事項的延續、變更或撤銷，為確保審批的一致性與相關政策的連續性，行政審批工作人員需反復調用系統中的業務數據。從本質上來說這也是檔案利用的一種基本方式，無論是否履行歸檔手續，這些辦畢文件客觀上都已成為檔案，應進入檔案管理流程，賦予檔案管理特征。

三、行政審批電子文件未歸檔的原因行政審批電子文件未歸檔的最主要原因是提交的電子文件內容不齊全、不完整，其表現形式與紙質檔案不完全對應。紙質文件提交數量大于電子文件，個別紙質文件蓋有具有法律效力的專用公章，而電子文件只是紙質文件的數字化副本。有些合并事項和精簡要件事項還會存在檔案收集不齊全、不完整的問題。這些差異的存在，無法確保電子文件的真實性、完整性及有效性，檔案在利用時無法發揮其具有的原始性、憑證性作用，從而造成歸檔動力不足。

（一）缺少相關資料問題

最終歸檔的紙質行政審批檔案中，有些材料是申請人按事項要求自行裝訂的各種紙質證明資料，而行政審批業務系統形成的電子文件中并不包含此類材料，嚴重損害了電子文件的完整性及有效性。

（二）缺少簽字和蓋章問題

行政審批檔案中有部分材料是要求簽字和蓋章的，現有辦理流程是將電子文件打印出來后再簽字蓋章，從而使最終形成的紙質行政審批檔案與行政審批電子文件不一致，導致該電子文件在利用過程中缺少法律效力，無法滿足利用要求。

（三）電子文件的真實性無法保障

1.紙質材料與電子文件一致性審查不到位。按照上述行政審批業務辦理過程，窗口的業務辦理較為集中，工作人員壓力較大，難以嚴格履行紙質材料與電子文件內容一致性的審查責任，不可避免地造成紙質與電子兩套材料不完全對應的情況，嚴重影響業務系統中存量電子文件的真實性和有效性。

2.電子文件的可用性上存在隱患。申請人在向業務系統提交電子文件時，業務系統存在著對申請人提交文件的可讀性缺少嚴格審查的漏洞。如果受理人員及時發現問題，可要求申請人重新提交，如果受理人員未嚴格履行審核責任，使數據流入系統，會影響系統電子文件的質量，不利于利用審批業務。

四、推動行政審批電子文件歸檔的解決方案

（一）缺少相關資料的解決辦法：通過紙質檔案數字化手段解決

1.由申請人上傳紙質證明資料的掃描件。主管部門可通過完善現有的行政審批業務申報程序，統一上傳電子文件的數據格式、分辨率大小等要求。申請人除了填報必需的申請材料外，還應將其他紙質證明資料以紙質檔案數字化副本的形式，在線上傳至行政審批業務系統，確保形成的行政審批電子文件與提交的紙質材料保持對應。

2.由主管部門對缺少的資料進行后期補掃。保證現有申報流程不變的情況下，在紙質檔案最終歸檔后，檔案部門對電子文件與紙質檔案進一步核校，將缺少的紙質檔案進行補掃，確保電子文件與紙質檔案完全一致。

（二）缺少簽字、蓋章解決辦法：現階段可采取簡單過渡的處理辦法及電子簽名方法

在紙質檔案歸檔后，挑選出簽字蓋章頁進行補掃，用補掃的圖像頁去替換原始電子文件中的相應頁面，補全電子文件中的簽字蓋章內容。

同時，也可以采取國內外比較成熟的解決辦法即電子簽名。2005年4月1日起施行的《中華人民共和國電子簽名法》，確定了電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力。它以法律的形式規范了電子簽名行為，明確了電子認證服務機構的法律地位及認證程序，使電子簽名的有效性具有了普遍適用的法律規定。

此外，為了確保行政審批電子文件與紙質檔案具有同等的法律效力，必須在電子文件中加蓋電子印章。電子印章作為電子簽名的可視化表現形式，具有傳統簽名和印章的視覺效果，它以先進的數字技術模擬傳統實物印章，是物理印章在電子世界的表現形式。使用電子印章的前提條件是建設電子印章系統，統一規劃部署電子印章、數字證書頒發系統，配備完善的CA、印章、應用等服務器，確保電子印章比傳統印章更安全、高效。

在市住房城鄉建設行政審批業務系統中應用電子印章技術，建議按以下辦事流程執行，如圖1所示，（見圖1）：

如圖1所示，行政審批電子文件形成過程如下：

1.申請人到主管部門辦理行政審批事項。

2.根據申報事項在線填寫申請材料，按事項要求上傳其他證明資料的掃描件。

3.業務系統按約定格式自動生成相應申請材料的電子文件。

4.申請人通過在線方式逐頁瀏覽系統生成的申請材料電子文件，并使用電子印章在電子文件的指定位置進行簽名、蓋章。

5.申請人將帶有電子印章的電子文件進行打印，裝訂成書面材料后提交給主管部門審批。

6.主管部門在分級審批過程中會自動產生審批結果電子文件（如受理通知書、審批流程表等），系統自動加蓋主管部門的電子印章。

7.主管部門對審批結果電子文件進行打印，與申請人提交的書面申請材料一起整理組卷歸檔，形成最終的紙質行政審批檔案。

8.在紙質檔案歸檔的同時，要求對行政審批電子文件進行同步歸檔，確保電子文件真實性、完整性、有效性，為后期信息資源共享創造有利條件。

（三）完善行政審批電子文件的歸檔管理平臺

信息化建設是檔案工作的必然趨勢，也是行政審批檔案規范化管理體系[3]建設的技術平臺和應用環境。以市住房城鄉建設行政審批業務系統為例，該系統作為住建委與各區縣共同作業的平臺和核心系統，已實現了行政審批文件收件、過程審批、核發、制作、歸檔、統計分析、區縣審批管理等多方面的功能。現在還通過檔案數字化外包形式，實現了紙質行政審批檔案的數字化處理，行政審批業務系統可利用數字化成果進行檔案信息查詢。

完善行政審批電子文件的歸檔管理平臺建設勢在必行，筆者認為當務之急是建立檔案系統與審批系統之間雙向數據交換關系，即檔案系統接收審批系統的文件歸檔，審批系統通過檔案系統進行信息查詢。在數據歸檔關系中，審批系統還需滿足檔案系統的兩個需求，一是歸檔數據的完整和準確；二是數據要經過加工整編。此外，在系統查詢功能的設計上，應根據實際需要提供多種查詢功能。

*本文為北京市住房和城鄉建設委員會《住房城鄉建設系統檔案規范化管理體系研究》及北京市檔案局《北京市住房城鄉建設系統行政審批檔案管理規范化研究》（項目編號：2013-03）的階段性研究成果之一。

注釋及參考文獻：

[1][3]潘世萍，張靜，崔曉婧.行政審批檔案規范化管理體系的構建[J].北京檔案，2014（6）.13-16.

[2]北京市檔案局北京市發展和改革委員會《關于印發<北京市“十二五”時期檔案事業發展規劃>的通知》[EB/OL].[2011-09-03].http：//zhengwu.beijing.gov. cn/ghxx/sewgh/t1221596.htm.