探索特種設備經營單位監管模式的對策及建議

李慧

摘 要：《特種設備安全法》第一次以法律的形式將特種設備經營環節納入監管范圍，文章由從化市特種設備經營單位監管現狀出發，分析對經營單位監管中存在的主要問題和監管難的原因，從基層執法者角度提出相關政策及建議，試圖探索出一套特種設備經營單位監管模式。

關鍵詞：特種設備；經營單位；監管模式

我國《特種設備安全法》于2014年1月1日起施行，該法與《特種設備安全監察條例》相比較，最突出的一點是以法律的形式將特種設備經營環節納入監管范圍。以從化市為例，由于長期以來缺乏對特種設備經營環節的監管，經營環節亂象叢生，監管工作存在不少困難和問題。因此，探索經營單位監管模式成為特種設備安全監管亟待解決的一大重點。

1 從化市特種設備經營者現狀

從化市特種設備經營主要是銷售和出租，經營單位約30余家，其中銷售單位5家；出租單位20余家，以出租叉車為主，特種設備的進口不在本文探討。出租單位大多聚集在轄區國道、省道以及縣村公路兩旁經營，多數由個體經營，個人購買2、3臺設備，停放在道路兩旁進行出租。

2 經營單位存在的主要問題

2.1 出租者缺乏監管，漸成行成市

很多出租者未領取營業執照，無專門的經營場地，他們用于出租的叉車大部分未經檢驗、未辦使用登記，無出租合同，隨意出租。一旦出租過程發生事故，就會出現難以認定責任主體的問題。隨著從化市經濟的發展，市場對叉車等特種設備的需求越來越大，出租者越來越多，漸向成行成市蔓延。

2.2 銷售單位制度不全，難以追溯和跟蹤

一些銷售單位未建立檢查驗收制度，無銷售記錄、銷售合同，無法追查特種設備的來源和去向。個別電梯銷售單位為追求經濟利潤，刻意毀壞所銷售電梯所附銘牌等標識。一些購買者在購買特種設備時，無索證索票的安全意識，購買無出廠資料、無合格證明的特種設備，為后續檢驗、辦理使用登記留下后患。

2.3 持證人員配備不足，主體責任難落實

一些個體戶及經濟效益較差的出租者，為追求短期經濟效益，忽視安全，出租的設備十幾臺，持證人員卻只有一名。此外，由于薪資待遇吸引力不夠，企業聘用的持證人員流動大，一旦持證人員流失，出租者較難再配備持證人員，導致特種設備安全管理工作受到較大影響。

2.4 二手交易亂象多，報廢設備易流入

一些使用單位在注銷特種設備時，采取欺騙的手段未實際履行去功能化或報廢的義務，一些已經注銷的特種設備容易再次流入市場，被一些小作坊經營者購買后在隱蔽場所繼續使用。一些不法分子將去功能化或報廢的特種設備進行組裝、拼裝出售，甚至存在更換特種設備的銘牌冒充非特種設備的情況。

3 經營單位難監管的原因

3.1 經營者缺少自律機制

經營者是特種設備經營環節的安全責任主體，但現有的監管模式以政府為主導，安全責任主體反而處于被動、從屬的地位，在我國的司法、行政和社會治理高層設計中，缺少自行其道、環環相扣的自律機制。法律法規原本是規定的最低安全要求，在企業和社會上卻逐漸形成了只要遵守和滿足政府最低安全規范與要求，安全主體就盡到了責任的錯誤認識。

3.2 無營業執照的個體戶難納入監管

《特種設備安全法》中，是否經營單位必須具備一定條件或資質，還是所有銷售、出租特種設備的企業、組織或個人都是經營單位等問題不明確。此外，根據《廣州市叉車安全管理規定》，辦理叉車使用登記的，僅限于取得工商營業執照的個體經營戶，照此辦理，從化市大部分經營者難以納入監管系統。

3.3 涉及交易雙方，調查取證難取得配合

經營者銷售或者出租特種設備的行為均涉及交易或租用的雙方，如果其中一方觸犯法律法規，安全監管部門在調查取證時往往需要得到另一方的配合。但由于我國誠信體系、溯源機制尚不健全，經營單位和使用單位之間缺乏相互監督機制，對銷售單位和出租單位的溯源追責易陷入困境。

3.4 作業人員沒有自主權

特種設備出現安全事故時，最先危及的是作業人員，按常理而言，作業人員應該是最關心安全隱患的人。但執法人員在檢查時常發現一些出租單位的作業人員在明知設備未經檢驗、檢驗不合格、帶病運行的情況下仍繼續操作。究其原因是作業人員的去留往往全憑出租單位負責人說了算，在負責人明示或暗示的威懾力之下，為了避免失去工作，作業人員只能對安全隱患視而不見。

4 政策建議

4.1 完善法律規定，制定相關細則

由于《特種設備安全法》對“經營單位”的概念不明確，對特種設備銷售、出租等經營環節的法律規定較少，且廣州地區相關規定尚未健全，建議盡快開展調研，制定相關監管細則。建議盡量允許自然人辦理使用登記，將我市現有特種設備納入監管。因為納入監管系統的設備可以跟蹤，未納入的相當于不定時炸彈。

4.2 提高科技支撐，實行分類監管

建議對經營單位按照銷售、出租兩者經營類別實行分類監管，按照經營單位的規范管理程度實行分層監管。同時，應提高科學技術在特種設備監管中的運用，如特種設備出廠和銷售時均需加印唯一的識別碼，方便追蹤溯源；加大物聯網的應用，對未定期檢驗或檢驗不合格等存在重大隱患的特種設備設置“鎖死”功能等。

4.3 完善社會治理，倒逼經營單位自律

我國高效、自律的安全監管體系尚未完善，筆者認為，要調動社會的監督力量，促使企業主動落實安全主體責任，積極防范風險和隱患，主要應做到以下四點。

4.3.1 完善社會監督，建立獎懲機制。特種設備監管的難點不在于安全隱患的治理，而在于安全隱患的發現。最早發現、最可能發現安全隱患的往往是特種設備的管理人員和作業人員、銷售過程中的購買者、出租過程中的承租者，在安全監管部門對違法行為的調查取證過程中，也往往需要他們的配合和舉證，但由于缺乏有效的社會監督機制、舉報投訴獎勵機制和懲處機制，這些人卻對存在的隱患視而不見。因此，亟待建立相應的機制。

4.3.2 高效、公平的司法保障。構建快捷的民事賠償機制，減少維權的經濟成本和時間成本，可以及時解決經營單位交易雙方、服務雙方之間的糾紛。對經營單位無出廠資料、無證出租等問題，通過民事訴訟自行消化解決，促使經營單位提高對法律法規的認識。考慮引入懲罰性賠償，加大懲罰力度，提高經營單位違法成本，讓經營者的“逐利”行為戴上無形的“安全”枷鎖。

4.3.3 成立行業自律組織。行業協會是行業間的自治組織，可以考慮引入特種設備經營單位行業協會，加強行業自律。針對從化地區一些出租單位規模小、管理水平低、人員素質參差不齊等問題，可以考慮引導成立專門的經營公司進行掛靠或托管，由經營公司加強對出租單位的自律管理。

4.3.4 保護勞動者合法權益。應健全勞動者合法權益的保護統一協調機制，確保特種設備作業人員不因按照操作規程采取有效措施或投訴存在特種設備安全隱患而遭受解聘，作業人員敢于向單位負責人說“不”。國外的一些做法是，勞動者保護的專門機構會介入調查企業解雇員工是否符合規定，沒有合理的原因不能隨意解雇或需賠償。