黨政經“三位一體”有利于加強農村治理

肖兵

編前語：

中國光華科技基金會于2014年12月成立了“光華研究院”，通過整合社會智力資源，打造公益性的民間智庫，為社會提供智力支持和智力服務。本刊是光華研究院的服務平臺，開設“光華論壇”是光華研究院的一項重要工作內容和服務手段。

從本期開始，“光華論壇”開辟“縣委書記談時政”。這期所選的文章，源于中央黨校第一期縣委書記研修班結業論文。兩位縣委書記通過在黨校系統的理論培訓和課程教育，結合工作經驗總結出的所思所想，有很好的借鑒意義，希望能給廣大讀者有所啟迪和幫助。

“郡縣治，天下安”。縣域是國家政治行為和經濟發展的聚結點，在國家治理體系中起著承上啟下、溝通城鄉、總攬農村全局的戰略作用。黨的十八大指出，要以服務群眾、做好群眾工作作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。這一重要論斷，對新時期探索建立基層黨組織聯系服務群眾機制，進一步增強基層黨組織的創造力、凝聚力、戰斗力具有重要意義。筆者以永新縣為例，就新時期加強農村基層組織建設，更好地發揮基層組織的服務、引領作用進行一些探討與思考。

當前農村基層組織建設的基本現狀

永新地處井岡山腳下，是著名的“三灣改編”發生地、湘贛革命根據地的中心，素有密切聯系群眾的光榮傳統。近年來，該縣堅持抓基層、打基礎，通過開展黨的群眾路線教育實踐活動，黨群干群關系更加密切、民心有效凝聚。隨著新一輪改革不斷深入，廣大農民利益訴求多元化，農村基層組織建設面臨著新情況、新問題、新挑戰，主要表現三個方面：

第一，基層組織合力難聚集。在當前的農村治理組織架構中，既有村黨支部、村委會，又有一些農民合作社、農村理事會等社會組織。這些組織就象若干隊列，只是各行其道，沒有有效整合，不能形成合力，也就難以形成高效的運行效率。一是村級組織的建設力度不夠。作為一個勞務輸出大縣，有文化、素質稍高的農村青年不是外出務工，就是通過參軍、創業經商等渠道離開了農村，有的村只能“矮子里面選高子”發展黨員、培養干部，黨員年齡老化、作用弱化較為嚴重，村干部隊伍也呈現出了年齡偏高、文化層次低和女性比例低的“一高二低”特征。全縣2774名村組干部中，50歲以上占58.5%、35歲以下僅占2.1%、初中及以下學歷村干部占到85.4%。應該說，對于加強村級組織建設面臨更為嚴峻的考驗。二是村民小組的重視程度不夠。工作布置往往只是抓到行政村這一級，也只是重視行政村這一級組織建設，對村小組重視不夠，村民小組長年報酬只有500元左右，以致一些村民小組長輪流當、抓鬮當、甚至長期空缺，也造成一部分村干部或是服務的范圍過大，或是服務的人口過多，出現了不少服務“真空”。比如，三灣鄉作為一個典型的山區鄉，人口5260人，卻管轄國土面積242平方公里，38個村小組長，每個村小組長服務的人口雖然較少、但管理的土地范圍卻達16平方公里。三是農民合作社的帶動廣度不夠。大部分農民合作社有名無實，只是掛一塊牌子，有些農民合作社只是一定程度上的個體經營主體擴大化，管理運行不規范，沒有將產業農民組織起來，輻射帶動能力弱、覆蓋面小。

第二，村級集體經濟缺支撐。大部分行政村“造血”功能不足，“入不敷出”，形成了不少的“空殼村、負債村”。據統計，2013年，全縣行政村年總收入1500萬元，年支出2000余萬元，赤字達到500萬元;村集體經濟年收入3萬元以上的行政村16個，只占6.8%;沒有集體經濟的行政村154個，占到64.8%，村級集體依靠上級轉移支付只能維持基本運轉，支付村組干部的工資報酬“捉襟見肘”，實施修路、維修水渠、興辦公益事業“有心無力”。究其原因，主要體現在三個方面。一是政策資源支持“少”。隨著農村稅費改革，農村稅收返還收入消失，村級集體經濟萎縮;實施家庭聯產承包責任制分田到戶、林權改革分山到戶，原屬集體的田地、山場統一分到農民個人，村級組織沒有資源性資產，集體經濟在不同程度上被削弱。二是村組干部思路“舊”。有的村組干部自身素質不高，長遠發展意識不強， 缺乏主觀能動性，不能與時俱進、解放思想。部分村“兩委”思想僵化，“老辦法不管用、新辦法不會用”，不善于因勢而動，對發展村級集體經濟束手無策。三是產業帶動能力“弱”。在加快農業產業化進程中，永新縣因地制宜發展了蜜柚、蔬菜、蠶桑等特色產業，但由于資金投入不足，產業經營水平低，產業多而散，真正形成品牌規模、帶動力強的致富產業少。缺少龍頭企業和農民合作社帶動，組織化程度不高，產業鏈短，產品精深加工程度和產品附加值低，產業經濟效益難以提高。

第三，農村治理機制滯后。從廢除人民公社體制到實行村民自治，農民從人民公社中解放出來，一方面自由了，另一方面也散漫了，基本處于亞無政府狀態。一是社會管理方式簡單。不少村干部與群眾感情交流少，工作浮在表面，化解矛盾不及時徹底，工作中不會服務、服務不好的問題等情況一定程度存在，甚至脫離群眾，與民爭利，“魚水關系”變成“油水關系”，影響黨在基層的執政基礎。二是農民組織化程度低。“四議兩公開”、“五步工作法”等村級組織民主決策、民主監督運行機制執行不到位，村民調解委員會、村民理事會、老年協會、農民劇團等社會組織實際作用發揮不大，農民的參與度不高，缺乏組織歸屬感。加之基層管理松散，導致農民長期處于一種自由散漫狀態。三是精神文明建設緩慢。農村精神文明建設的管理體制過于行政化，文化設施薄弱，有的行政村連一個最基本的村民活動場所都沒有，即使有也是“兩張桌子三把椅，一個柜子靠墻壁”。農民參與文化生活的積極性、主動性不高，農村賭博、宗派、迷信等陳規陋習有所抬頭，等等，制約了農村精神文明建設整體推進。

我縣農村基層組織建設的一些初步探索

針對當前農村存在的問題，永新縣結合村居“兩委”換屆，根據產業、區域、人口密集程度不同，選擇了石橋、才豐、三灣等具有一定代表性、不同類型的鄉鎮，推進黨政經“三位一體”的基層服務型組織建設試點，在提高農民組織化程度上取得了一定的成效。

第一，以完善組織架構為著力點，筑牢農村組織建設人才支撐。堅持從組織抓起，配強黨組織、配齊村委會、配套合作社，建立健全農村經濟組織與農村黨組織、村民自治組織相配套、相吻合的黨政經“三位一體”的基層組織架構（“黨”就是黨支部和黨小組，“政”就是村委會和村民小組，“經”就是村一級農民合作社和組一級合作分社），凝聚農村治理合力，確保“有人服務”。一是多渠道選人。堅持從農村致富能手、農民專業合作組織負責人、復員退伍軍人、外出務工返鄉的黨員中選拔人員，鼓勵優秀民營企業經營管理人員回原籍擔任村黨組織書記;探索從縣直單位、鄉鎮機關和大學生村官中選派優秀干部擔任、掛職村黨組織第一書記或副書記，真正把品行好、素質高、黨性強的優秀人才選拔出來擔任“領頭雁”。比如，才豐鄉通過組織開展村干部公開選拔，儲備了一批村后備干部，為村“兩委”換屆打好基礎。二是科學化用人。推動交叉兼職，提倡村支部書記或村委會主任兼任農民合作社社長，村“兩委”班子成員兼任村民小組長，村民小組長兼任黨小組長和農民合作社分社長，既減少村干部職數，提高村級組織運行效率，又整合雙方在項目資金、人才信息、生產技術、市場經營等方面資源。比如，石橋鎮長溪村從蠶桑產業出發，采取“黨支部+村組干部+合作社+農戶”的模式，由村支部書記擔任合作社社長、村民小組長擔任合作分社社長，減少了職數，節約了行政成本，提升了效率，帶動了基地做大做強，種桑5畝以上大戶由原來的6戶增加到如今的70余戶。三是新方式育人。實施“三培兩帶兩服務”計劃，注重抓好村民小組長的選拔培養，注重把優秀黨員和致富能人培養成村民小組長或“兩委”干部，把優秀村民小組長培養成黨員和致富能人，使黨員干部成為懂黨建、曉經濟、通管理的復合型人才。比如，三灣鄉先后把大學生村官邢鐳、復員退伍軍人肖興培養成了黨支部書記，使得三灣村、九隴村面貌煥然一新。四是提待遇留人。按照“提待遇、給榮譽、壓擔子、轉作風、保穩定、促發展”的要求，適當提高村干部和村民小組長的政治和經濟待遇，以好的經濟、政治待遇留住人才。今年，該縣把村民小組長報酬提高到了2000元/年，并由縣財政和鄉財政統籌保障;“七一”縣委表彰范圍從村支部書記擴大到村民小組長，并要求鄉鎮參照執行，使干得好的有榮譽、有奔頭。

第二，以發展農民合作社為重點，做強農村組織建設經濟支撐。針對全縣農村集體經濟基礎薄弱、農業產業組織化程度不高等問題，該縣大力推行組建與行政區劃并軌的農民合作社或合作分社，提高農民組織化程度，壯大村級集體經濟，實現加強基層組織建設和發展農村經濟之間的良性循環，確保“有錢服務”。一是注重資源整合，以科學組建農民合作社來帶動農村經濟發展。在組建農民合作社時，強調資源整合，要求按照行政區劃建立，把合作社與黨支部、村委會緊密聯系在一起，與村民小組、黨小組聯系在一起，共同解決在土地流轉、處理糾紛、基礎設施建設、產業發展過程中出現的困難和問題，實現資源互補、優勢互補。在此基礎上，結合發展千村萬戶井岡蜜柚老鄉工程、千壟萬畝綠色蔬菜示范工程、千絲萬縷種桑養蠶富民工程、千秋萬代珍稀楠木生態工程“四個千萬工程”，按照“一鄉一業、一村一品”的要求，因地制宜、各具特色，規范、提升、發展一批農民專業合作社，帶動農民發展產業。目前，該縣累計登記注冊的合作社341個，入社社員48380人，注冊資金1.5億元，帶動農民10萬余人。二是注重干部領辦，以黨員干部帶頭示范來引領農村經濟發展。鼓勵扶持村“兩委”干部領辦專業合作社，在資金、技術、營銷等方面進行重點扶持，創辦“干部學用技術”基地，示范帶動周邊農戶脫貧致富。比如，里田鎮枧田村有著制醬的傳統，一直分散經營、沒有效益，村黨支部書記李志良聯合村組干部成立枧田醬制品專業合作社，按照“合作社+農戶”經營模式，帶領全村農民走上了共同富裕之路，人均增收近3000元。三是注重抱團聯合，以產銷一條龍服務來保障農村經濟發展。充分發揮合作社的橋梁紐帶作用，將分散的農戶有效組織起來，統一提供教育、培訓和包括信息在內的各類服務，幫助農民找市場、跑訂單，把產業發展各個環節的服務組合起來，實施一條龍服務，組織帶領農民“抱團”參與市場競爭，合力抵御風險，實現了分散農戶與大市場的對接。比如，在蠶桑重點鄉鎮發展蠶桑專業合作社，通過統一技術服務、統一種苗供應、統一蠶繭收購的生產模式，為蠶農提供產前、產中、產后優質服務，使蠶農獲取最大收益。截至目前，全縣飼養蠶種1.2萬張，蠶農收入突破2億元。

第三，以強化社會治理為基點，打造農村組織建設服務支撐。針對當今農民管理自由散漫，基本處于亞無政府狀態這種現狀，永新縣健全工作機制，創新社會治理，構建有效管用的農村組織服務體系，確保服務零距離。一是推行科學工作機制，實現村務決策制度化。建立健全村務民主決策制度，推行村黨支部調研提議、村“兩委”聯席商議、黨員大會醞釀審議、村民代表會議或村民會議投票決議、組織村民民主評議“五步工作法”，解決了一些村務管理混亂，亂支、亂花、財務不清、收支不明等問題，實現村級重大事項科學決策、民主決策。二是創新社會管理模式，實現服務群眾零距離。堅持以人為本，實行網格化社會管理，推進“十戶連心、三群聯創”、“大喇叭”工程和“3+10”社會管理模式，組建“鄰里互助網絡”和“連心群組”，建立“鄰居一小時應急機制”，實現“治安群防群治、鄰里群幫群助、村務群知群曉”。三是搭建便民服務平臺，實現服務群眾心貼心。利用現有資源，搭建居家養老中心、關愛留守兒童中心、黨代表工作室、村民說事室等有效管用的服務群眾平臺，為群眾提供心貼心的優質服務。比如，石橋鎮以村黨支部為平臺，建立關愛留守兒童“心靈驛站”，把留守兒童聚在一起接受教育，利用網絡與千里之外打工的父母進行視頻對話，讓在外父母放心，讓孩子感受親情。四是統籌發展社會組織，實現服務群眾全方位。注重發展公益慈善、公共事業服務、文化體育、老年協會等村級社會組織，充分發揮農民主體作用，組織群眾開展村民自治，引導群眾組織開展健康的文娛活動，用健康的組織活動團結群眾，用先進的思想文化引領群眾。比如，懷忠鎮成立的慈善事業公益基金會，一年來收到捐款10.5萬元，資助困難大學生9名、貧困家庭8戶，為空巢老人提供生活照料、文化娛樂等各類服務35次，傳遞了扶貧濟困、關愛互助的強大正能量。

加強農村基層組織建設的幾點體會

“中國夢歸根到底是人民的夢，必須緊緊依靠人民來實現，必須不斷為人民造福”。該縣堅持組織建設核心，把握經濟發展根本，緊扣服務群眾宗旨，通過打造黨政經“三位一體”基層服務型組織，進一步提高農民組織化程度，匯聚起可以凝聚的力量建設富裕文明新農村。有三點體會：

第一，堅持以黨建為綱，充分發揮基層組織的“主心骨”作用，凝聚廣大群眾建設農村。黨的基層組織是黨全部工作的基礎，是落實黨的路線方針政策和各項工作的戰斗堡壘。在每個歷史階段，我們面臨不同的問題，圍繞不同時期的中心工作和任務，黨的基層組織建設要求也有所不同。永新縣圍繞新時期基層組織的根本任務，拓寬渠道選好“領頭雁”，配優配強村“兩委”組織，更配套了農民合作社，構建一個系統的、科學的基層服務型組織架構，形成發動和帶領群眾深化農村改革、發展農村經濟的組織合力。綱舉才能目張。做好“三農”工作，只有抓住黨的建設這個“綱”，才能撒好造福群眾這張“網”;只有不斷健全基層組織體系，提高組織的戰斗力，才能更好地把人民群眾凝聚在組織的周圍，形成抓基層、打基礎，重基層、管長遠的長效機制。

第二，堅持以發展為要，切實增強基層組織的“磁鐵石”引力，組織廣大群眾發展農村。全面發展農村經濟，帶領群眾共同富裕，是廣大農民的根本利益和共同愿望，更是基層組織增強創造力、服務力和吸引力的物質基礎。永新縣把農民合作社與村“兩委”、村小組緊密聯系在一起，組織農民“抱團”對接大市場，走出了一條基層組織建設與產業發展優勢互補、相得益彰的新路子。加強農村治理根本在發展，必須從實際出發、實事求是，把基層黨建與經濟發展有機融合，優化資源配置，破解產業發展難題，以組織化推進產業化;通過大力發展產業，來壯大村級集體經濟，更好地履行村級組織的職責，服務農民、發展農村。

第三，堅持以服務為先，不斷創新基層組織的“大舞臺”載體，團結廣大群眾建設農村。廣大農民是農村發展的受益者，更是農村經濟社會建設的參與者。永新縣不斷創新完善基層組織的運行機制和服務載體，各類群眾性組織在黨的引領下積極參與社會治理，真正讓農民回歸組織，實現從“為民作主”到“由民作主”，從“行政管理”到“自我管理”，既提升了內涵，更擴大了外延。“眾人劃槳開大船”。實現全面建成小康社會的奮斗目標，光靠黨員干部不行，光靠城市居民也不行，必須要不斷完善基層組織體系，凝聚起包括八億農民在內的全體干部群眾的力量，形成推動經濟社會發展的強大正能量。