美國農業如何“補”？

尹凝瑤

美國是當今世界最重要的農產品生產和貿易大國，農產品種類豐富，品質上乘。2013年美國農產品出口總額達創紀錄的1409億美元，約占全球1/6左右。支持農業生產是美國的一項基本國策，美國國會每5年左右會制定一個農業法案，詳細闡述對農業生產的補貼政策。所謂農業補貼，是指一國政府對本國農業的支持與保護政策體系，主要對農業生產、流通和貿易等進行的轉移支付。

2014年前的雙管齊下

美國從1933年開始使用農產品補貼工具，80多年來農業補貼政策不斷演化，一方面繞過WTO規則，另一方面平衡國內外價格關系，保證美國農產品在國際貿易中的價格優勢最大化。

在美國，政府補貼分為直接補貼和間接補貼兩種形式，直接補貼是根據農民種植農作物種類與面積直接給予少量現金補貼，間接補貼是提供農業保險補貼和低息農業貸款。

美國農業直接補貼由聯邦政府農業部內設的農場服務局負責發放。農場服務局艾奧瓦州辦事處主任約翰·惠特克介紹，直接補貼主要有兩個項目，一是直接與反周期支付項目，二是水土保持項目。

直接與反周期支付項目是美國為鼓勵農民種糧而設的項目，對種植大豆和玉米等糧食作物的農民提供現金補貼，分為直接支付和反周期支付兩部分。直接支付的補貼額非常有限，比如當前玉米補貼每蒲式耳0.28美元，大豆補貼每蒲式耳0.44美元，2011年美國聯邦政府共支付直接補貼41.8億美元。反周期支付則只在市場價格低于過去5年平均水平的大概一半之后才會啟動，以保證一旦糧價意外大跌，農民仍可獲得預期收入的50%，以便繼續生產和生活。

水土保持項目是美國為保護農村環境而設的項目。農民擁有的土地如屬環境敏感地區，比如濕地或動物棲息地，政府希望與農民簽訂一個10年租地合同，暫停該地區農業生產，同時也會提供部分改善當地環境的資金。農民可以自愿決定是否參加這個項目，租金由雙方商定。2011年美國聯邦政府水土保持項目開支達18.6億美元。

政府間接補貼包括低息農業貸款和農業保險補貼項目。

低息農業貸款的核心原則是幫助創業農民或弱勢農民從事農業生產，這個群體往往很難獲得商業貸款，政府提供的低息農業貸款主要用于填補商業銀行在這塊市場的空白。

低息農業貸款也由農場服務局負責，包括直接貸款項目和貸款擔保項目兩種形式。直接貸款的資金來源于國會撥款，利率一般低于商業貸款，隨市場行情波動。貸款擔保項目的資金和服務由商業銀行系統提供，利率則由借款人與商業銀行機構商定，農場服務局為貸款提供擔保。

對于突發重大自然災害，農場服務局還提供低息緊急貸款，申請人受損必須超過往年利潤的30%。根據美國農業部經濟研究所的研究報告，農場服務局提供的貸款僅占農業信貸市場份額的2.5%，而商業銀行占據美國農業信貸市場份額的43.9%，農業合作社占41.4%。

美國農業保險由農業部風險管理局負責，農民自愿參與，聯邦政府為參保農民提供保費補貼，但保險業務由私人商業保險公司承擔。2011年，美國聯邦農作物保險項目為農民提供了2007萬份保單，補貼成本高達68億美元。

位于美國中西部的艾奧瓦州農業部長比爾·諾西介紹，農業保險是保障農業生產的最主要措施，也是政府農業扶持政策的核心。在艾奧瓦州經營著3500英畝農場的斯科特·洛維特也指出，如今政府直接補貼占收入不到5%，與之相比農業保險的作用更為關鍵。

美國聯邦政府對農業保險的補貼主要分兩部分：一是保費補貼，一是業務費用補貼。

在保費補貼方面，補貼比例與所保產出比重呈反比關系。具體而言，導致產出低于50%的巨災保險保費由聯邦政府100%補貼，此后隨著農民選擇的產出保險范圍提高，聯邦政府的補貼比例也逐漸下降。

在業務費用補貼方面，美國聯邦農作物保險公司向承辦聯邦農作物保險項目的私營保險公司提供一定比例的管理與運營費用補貼。此外，美國還為私人農業保險公司提供三方面政策支持：一是通過聯邦農作物保險公司向私人保險公司提供再保險;二是聯邦政府、州政府及其他地方政府對農業保險免征一切稅賦;三是聯邦政府通過法律鼓勵各州政府提供保費補貼，以進一步減輕農民負擔，提高農業保險吸引力。

2014年新農業法案的改革

由于聯合國和世貿組織對美國農業補貼的異議態度，認為違背公平貿易的基本原則，抑制發展中國家的農業發展與產業升級，受到它國起訴。同時基于美國國內財政赤字的壓力，也迫使美國農業補貼政策朝WTO規則的方向調整。

經二百余次修訂，終于2014年2月達成一致。由奧巴馬總統簽署了《2014年農業法案》（Agriculture Act of 2014），時效2014至2018財年。法案旨在削減預算，使農業走向市場化;加大風險管理，注重農業的可持續發展：包括農場主收入支持、農作物保險、生態保護、信用支持、貿易、研究、國際食品援助、農村發展及其它項目。

新法案作出的最大改革，是取消實施近18年的直接補貼、反周期支付、平均作物收入選擇計劃和補充收入支付等國內支持政策，每年節約50億美元。乳制品方面，取消了牛奶收入損失合約計劃、價格支持計劃和出口刺激計劃。另外，還削減了營養計劃預算。所謂農業收入風險保障計劃，為不掛鉤補貼類型，指農場主種植收入低于近5年平均水平 89%時，將提供總額不超近5年平均水平10%的補貼，最高限額5萬美元。若農場的年收入超過75萬美元，則不允許申請。該計劃覆蓋品種，基本與原直接支付類似。

近年頻發的自然災害，特別是2012年大旱，使美國意識到農業風險管理的重要。法案新增70億美元農作物保險，將覆蓋范圍從傳統的糧食作物增擴到花生、棉花、水果和蔬菜等園藝或有機作物。農戶參加保險，可選擇收入保障或價格保障方式。同時提高保險賠償金的計算標準，在個人農場實際損失或所在縣內的歷史產量兩重標準之間，允許農戶自由選擇。

新增的項目主要包括：一是設立反市場支付項目，當農作物的市場價低于參考價時，對農民的價格損失予以一定補償;二是新增棉花累計收入保險計劃和其他作物的補充保險選擇，政府分別提供80%和70%的保費補貼;三是乳制品方面，新增生產利潤保險計劃和市場穩定計劃，保證牛奶的生產利潤不低于4美元/英擔，當利潤連續兩個月低于此標準時，按差額給予補貼;當牛奶供過于求時，鼓勵縮減產量，保持供需平衡 ;四是增加基于指數的天氣保險計劃，植物病蟲害預防和核心特殊作物儲備貸款項目等，來防范風險。

新法案將提供850億美元，對退休農民轉讓農場時進行補貼。給新進入農民提供較大數額的農作物保險，創業期保費有10%的折扣。保險經營機構在計算損失時，需考慮其原先的農業經驗。并設立新農民發展項目，提供培訓教育和技術指導服務等。新法案使農業部每年有額外4億美元用于農業研究，如氣候變化對農業和林業的影響。對從事前沿生物燃料的相關企業，給予扶持。

增加農產品貿易支出，擴大對外糧食援助計劃。該法案每年預算8000萬美元，通過在當地購買糧食應對國際緊急事件，獲援助人口將增加到400萬。

美國《2014年農業法案》突出農業改革、食品和就業等問題，標志性改革是嘗試建立以市場為導向的風險管理機制，對世界農業無疑將產生巨大影響：一是可能導致全球范圍的糧價上漲。新法案取消直接補貼，將降低農場主積極性，供給下降，加之取消食品券項目，美國市場價格將上升，從而逐步帶動國際農產品及糧價的上漲。其二，可能改變世界諸國對農業的支持方式。美國新法案改變對農業的補貼方式，由價格支持轉向收入支持，注重農作物保險補貼、農業科研及綜合開發等，因為更適應 WTO 規則，具更強的隱蔽性。在新一輪 WTO 談判中，美國可能以此為籌碼，批評歐盟及發展中國家的農業補貼政策，并迫使其他國家轉變農業扶持方式。