農村土地政策對小城鎮發展的影響

武英偉

小城鎮的建設與發展是進行農村改革和走向現代化的重要內容，也是推進城鎮化道路的重要力量。因此，大力發展小城鎮，尋求適合國情的城鎮發展模式，對于促進農村經濟發展、合理轉移農村人口、增加農民收入以及提高我國的城市化水平具有十分重要的意義。加快城鎮化進程已成為國家戰略。但城鎮化是一項復雜的、長期的系統工程，尤其是我國城鄉關系長期受計劃經濟的桎梏，以往有些制度相互掣肘，束縛了城鎮化的發展。如何建立新型城鎮化制度體系，已成為我國社會經濟發展的迫切要求。

改革開放以來，我國城鎮化取得了積極進展，但在對小城鎮發展的認識和實踐上，卻存在著一些誤區和不容忽視的問題，有的認為小城鎮發展就是把農民變成市民，圈地、搞市政建設；有的把小城鎮發展定義為建市場；有的僅靠動員行政力量，搞小城鎮建設，忽視了市場機制的運作：有的不注重社會效益、生態效益和長遠利益等等。因此，在我國小城鎮發展的過程中，以小城鎮為對象進行理論研究始終具有理論意義和實踐價值

土地政策問題是小城鎮建設的核心問題之一。近年來，我國在推進小城鎮建設中遇到的一個現實問題就是如何科學、規范地用地，這是小城鎮發展中的一個基本問題。發展小城鎮勢必會占用一定的土地，但通過發展小城鎮而拆除與合并自然村落又會空出部分土地，這將引發新的土地問題。隨著我國城鎮化步伐加快，小城鎮數量猛增，部分村莊劃入建鎮范圍，部分農村人口向小城鎮集聚，涉及到許多政策性問題。因此如何正確認識和對待土地問題，具有十分重要的意義。土地政策制定的是否及時合理將起到至關重要的作用。

在相關的政策制定中要把保護農民利益發在首要位置。在鼓勵農村進城進鎮安家落戶的同時要確保農民現有的優惠政策不改變，不能讓農民有后顧之憂從而打消積極性。與農民利益息息相關的主要有幾個方面。

一、土地承包經營權問題。為鼓勵農村進小城鎮落戶，原則上仍應保留原承包農村集體土地的承包權，并鼓勵依法有償轉讓。

發展小城鎮不能削弱農業的基礎地位。在園區內村集體土地資產可以折價入股，可以用土地使用權作為條件搞企業聯營。村在園區內的廠房等固定資產可以采用出租的形式，以保證村級集體有長期穩定的經濟收入來源。發展小城鎮還要妥善處置好土地承包經營權，對農民承包土地補征用后的土地補償金不能全部歸承包者所有，應有安置費的形式給承包者補償，并體現土地承包經營權可以繼承的規定。

要建立健全管理機制，使發展小城鎮工作有條不紊。在發展小城鎮過程中，對村級集體資產的分配和土地承包經營權的流轉，職能部門和有關鄉鎮要建立相應管理組織，并明確相應的責任，制訂具體的實施意見，對土地承包經營權進行轉讓的應辦理登記手續，建立檔案。

二、保護耕地問題。城鎮區域范圍的擴大必然要占用耕地，對于人多地少、耕地后備資源又十分有限的我國來說，耕地保護是小城鎮建設不得不面對首要問題。如何處理好耕地保護與城鎮化兩者之間的關系，做到協調發展？應把握好以下幾個方面：一要建立規劃體系。宏觀上，以小城鎮土地利用總體規劃、基本農田保護規劃為龍頭，以區域土地利用綜合效益最大化為目標，科學合理地確定小城鎮用地規劃和布局。依據以供給確定需求和用途管制制度，自上而下，層層控制，有選擇、有重點，合理有序地漸進發展小城鎮。在編制完善土地利用總體規劃的同時，樹立城鄉用地規劃一體化的觀念，將小城鎮規劃納入村鎮居民點體系規劃之中，并充分考慮村鎮本系規劃和小城鎮的城鎮規劃對土地利用總體規劃的影響和制約作用，建立起統一協調的小城鎮區域規劃體系，避免小城鎮土地利用總體規劃與其他相關規劃脫節，防止小城鎮建設片面追求外延式發展規模，用地粗放、浪費土地和亂占濫用耕地的現象，使小城鎮建設步入有序的可持續發展軌道。微觀上，城鎮用地要堅持珍惜和合理利用土地，切實保護耕地的基本國策。能用劣地盡量不用好地，能用荒地盡量不用耕地，并通過挖掘現有存量土地的內在潛力，提高土地利用的集約率、加強土地整理開發工作，科學地執行耕地“總量動態平衡”，增加耕地有效供給。

二要加大土地整理力度，確保耕地總量動態平衡。新《土地管理法》實施后，我國土地管理進入土地用途管制制度時代，保護耕地，確保耕地總量動態平衡成為我國土地管理工作的重大戰略和艱巨任務。在小城鎮建設占用耕地的同時，必須通過各種有效途徑開墾同等數量和質量的耕地，以保持一定區域內的耕地總量不變。這就需要加大土地整理力度，努力促進農村人口向小城鎮集中，鄉鎮企業向工業小區集中，耕地向規模經營集中，使原來分散的小企業經過搬遷，舊城莊經過撤并復墾出一定數量的耕地。同時有計劃地、科學合理地加強對廠礦廢棄地、農村河灘地和荒地等耕地后備資源的復墾利用，正確引導農業結構調整，并注重在耕地數量增加的同時重視新增耕地的質量，以尋求真正意義上的耕地總量動態平衡。

三、土地利用和管理方式問題

土地作為一種特殊商品，它不僅是一種不可再生的資源，更是一種資產。從國外成熟的土地市場看，城鎮土地開發、基礎設施建設所需的大量資金，來源于土地用之于土地，土地收入再投入到城鎮土地開發及基礎設施建設中，其中經營性用地出讓往往采用招標、拍賣方式以貼近市場化手段，獲取最大化收益。長期以來，我國對城鎮土地大部分實行行政劃撥，無償使用，從而增加了政府投資開發土地的成本。如何改變土地利用和管理方式，筆者認為：

一要集約利用土地。鼓勵更新改造老城區，盤活小城鎮的存量建設用地；集體利用小城鎮非農用地指標，并采取優惠的土地、稅收、信貸政策，吸引老的鄉鎮企業向小城鎮工業園區集中；提高新建鄉鎮企業分散布局的用地成本；采取優惠的信貸、稅收政策，鼓勵小城鎮異地開發和復墾非耕的資源。

二要創新土地供給方式。堅持科學規劃、土地有償使用和嚴格用途管制，允許集體土地進入小城鎮土地市場；嚴格劃分小城鎮土地權屬關系，切實做到國家（政府）收稅、所有者收租，并降低稅、租標準；對現有小城鎮的國有土地使用權實行租賃制土地使用者按年度向國家支付租金；對小城鎮增加建設用地，分用途實行新的用地政策，純粹公益事業建設用地，采取低補償原則，商用建設用地，要允許規劃區范圍內的集體土地通過轉讓、出租、抵押、作價入股等方式直接進入土地市場，由市場確定地價。但不能伴隨公益事業建設超標準占地，不能改變公益事業占地的土地用途；要根據級差地租形成的原則，確定參與商用建設用地增值收益分配的主體和分配比例，允許農村集體土地直接進入小城鎮用地市場，并不等于土地所有者要占用全部商用建設用地增值收益；要制定商用地增值收益補償公益事業用地收益補償辦法。務必要堅決貫徹最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約制度，大力推進國土綜合開發整治，推進土地利用計劃差別化管理，走科學發展的道路。

近年來，隨著工業化、城鎮化和農業現代化同步推進，土地供需矛盾日益突出，有必要進一步改進土地利用計劃，推進差別化管理。要加強和改進土地利用計劃管理，提高計劃的針對性和有效性，更好地發揮計劃的調控和引導作用。

用地計劃指標供需矛盾突出，一方面是因為計劃的規模時序與經濟發展階段要求不相適應，另一方面與粗放擴張的發展方式也有很大關系，目前一些地方的經濟發展還沒有真正從依靠投資驅動和要素驅動轉為創新驅動。

三要正確處理好進城農民與承包地和宅基地的關系。保留進城落戶農民的土地承包權利，并鼓勵轉讓承包地使用權；集中使用農民住宅用地指標，允許進城農民利用原有宅基用地按一定折算標準轉換城鎮住宅用地；結合自然村合并和新村建設及小城鎮商品房開發，逐步對分散的農村居民點進行搬遷改造，退宅還田。

農村宅基地問題十分突出：一是宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大；二是退出機制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農民財產權益實現，在一定程度上阻礙了農民順利進城落戶。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應的問題。維護農民宅基地用益物權，推動農民增加財產性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農民住有所居前提下，賦予農民宅基地更完整的權能。

（作者單位：164200黑龍江省北安市東勝鄉農村經濟技術管理服務中心）